I SA/Kr 52/13

|Sygn. akt I SA/Kr 52/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 marca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r., sprawy ze skargi Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie, Obrachunkowej, na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 12 listopada 2012 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego, I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł (sto złotych). Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 17 września 2012r., znak [...], wydanym na podstawie art. 17 § 1 oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 i art. 27 § 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 155 i art. 168 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005r., Nr 14, poz. 114 ze zm.) orzekł o zwrocie tytułu wykonawczego nr 1 z dnia 14 sierpnia 2012r., wystawionego wobec K.J. przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej . Organ wskazał, że badając wstępnie dopuszczalność egzekucji na podstawie wymienionego tytułu wykonawczego stwierdził, że pieczęcie odciśnięte na stronie pierwszej oraz w poz. 45 nie są pieczęciami wierzyciela. W miejscu przeznaczonym na pieczęć wierzyciela odbito pieczecie: Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Natomiast w miejscu przeznaczonym na odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela znajduje się odcisk pieczęci Komisji. Tymczasem zdaniem organu jako wierzyciel powinien występować przewodniczący tej Komisji, co wynika z treści art. 155 § 1 oraz art. 168 § 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej, domagając się uchylenia rozstrzygnięcia i przyjęcia tytułu wykonawczego nr 1 do wykonania. Podniósł, że w tytule wykonawczym odciśnięto pieczęć służbową oznaczającą wierzyciela, a w pozycji 45 – pieczęć urzędową tegoż wierzyciela, odpowiadająca pieczęci służbowej swą treścią. Tytuł został podpisany przez osobę upoważnioną do jego wystawienia. Strona skarżąca zarzuciła, że o poprawności formalnoprawnej tytułu wykonawczego nie stanowi treść pieczęci, a oświadczenie uprawnionej osoby. Po drugie organem właściwym w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest Komisja, nie zaś jej przewodniczący. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 12 listopada 2012r., znak [...], wydanym na podstawie art. 29 § 2, art. 17 i art. 18 oraz art. 23 § 4 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że Komisja jest organem orzekającym w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, natomiast jej przewodniczący jest organem egzekucyjnym. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem, winien bezzwłocznie zastosować środek egzekucyjny. W tej sytuacji przekazanie tytułu do egzekucji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego było niewłaściwe, zatem jego zwrot był uzasadniony, chociaż przede wszystkim z innej przyczyny niż wskazana w postanowieniu organu pierwszej instancji. Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej wniosła w terminie skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, nie wyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego poprzez pominięcie faktu, że wierzyciel skierował tytuł wykonawczy do Naczelnika Urzędu Skarbowego po ustaleniu, iż nie mogąc ustalić miejsca zatrudnienia dłużnika sam nie może prowadzić postępowania egzekucyjnego, a przez to niemożliwa była egzekucja z wynagrodzenia ukaranego. Strona skarżąca wskazała, że przewodniczący Komisji jest organem egzekucyjnym, ale tylko w zakresie, wynikającym z art. 19 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzając takich naruszeń, sąd administracyjny skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie spór dotyczył dwóch kwestii: czy przewodniczący Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej jest organem egzekucyjnym w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także, czy sama Komisja jest wierzycielem na podstawie przepisów tejże ustawy. Wskazać trzeba, że stosownie do art. 1a pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.), ilekroć w jej przepisach mowa jest o organie egzekucyjnym - rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Natomiast przez wierzyciela – zgodnie z art. 1a pkt 13 – rozumieć należy podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zasadą, która wynika z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (czyli wierzycielem) jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, co wynika z art. 26 § 1 ustawy. Należy ponadto zaznaczyć, że zgodnie z art. 19 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przewodniczący organu orzekającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w pierwszej instancji jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę ukaranego, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu kar pieniężnych i kosztów postępowania orzeczonych w tych sprawach. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że przewodniczący Regionalnej Komisji Orzekającej może być organem egzekucyjnym jedynie w bardzo wąskim, specyficznym zakresie. Zgodnie z art. 19 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pełni tę funkcję wyłącznie w zakresie egzekucji z wynagrodzenia za pracę ukaranego. W wypadku egzekucji z innych źródeł, ani przewodniczący, ani sama Komisja nie są uznawani przez ustawę za organ egzekucyjny. Wypada zatem rozważyć, czy Komisja bądź jej przewodniczący są wierzycielem, w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz.168), organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych pierwszej instancji są komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zwane dalej "komisjami orzekającymi". Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, w skład komisji orzekającej wchodzi przewodniczący, jeden lub dwóch jego zastępców i od 5 do 21 członków komisji. Jak wynika z art. 72 ust. 1 i 2 tej ustawy, postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zaś komisja orzeka na rozprawie lub posiedzeniu w składzie trzech osób. Rozstrzygnięcia składu orzekającego są podejmowane w drodze głosowania i zapadają większością głosów. Z przepisów tych wyraźnie wynika, że organem orzekającym w pierwszej instancji jest sama Komisja, a nie jej przewodniczący. Ponadto należy zwrócić uwagę, że obowiązki i uprawnienia przewodniczącego Komisji, przewidziane przepisami ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych mają charakter administracyjny, porządkowy i organizacyjny. Art. 44 ust. 1 przewiduje, że przewodniczący kieruje pracą komisji, czuwa nad sprawnym przebiegiem postępowania i w tym celu wydaje postanowienia i zarządzenia oraz podejmuje inne czynności określone w ustawie. Stosownie do art. 155 ust. 1 do orzeczenia Komisji, przekazanego obwinionemu, przewodniczący komisji orzekającej dołącza wezwanie do uiszczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, kosztów postępowania oraz kary pieniężnej, o ile zostały orzeczone. Przepis ten nie zawiera jednak kompetencji dla przewodniczącego w zakresie wyegzekwowania kosztów i kary pieniężnej, a jedynie – w ramach organizacji pracy Komisji – nakłada na niego obowiązek wykonania pewnych czynności w zakresie korespondencji z obwinionym, w rodzaju działań kancelaryjnych czy sekretarskich. Z powyższego wynika, że w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Regionalna Komisja Orzekająca jest wierzycielem. Wynika to wyraźnie z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W szczególnym wypadku, gdy egzekucja ma się odbywać z wynagrodzenia za pracę, jej przewodniczący staje się organem egzekucyjnym. Jednak w pozostałym zakresie – jeżeli egzekucja w ograniczonym zakresie okazała się lub byłaby bezskuteczna – Komisja winna niezwłocznie skierować tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co wynika z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. (Dz.U. z 2001r., Nr.137, poz.1541). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec braku możliwości stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę dłużnika. Na marginesie zauważyć należy, że organ pierwszej instancji pominął dodatkowo kwestię możliwości posługiwania się przez przewodniczącego Komisji pieczęcią urzędową. Zgodnie z art. 16c ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz.U. z 2005r, Nr. 235, poz. 2000) urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 2a, wizerunku orła ustalonego dla godła używają organy władzy państwowej; organy administracji rządowej; gminy, związki międzygminne oraz ich organy; powiaty, związki powiatów oraz ich organy; samorządy województw oraz ich organy; sądy, prokuratury i komornicy sądowi; samorządowe kolegia odwoławcze; regionalne izby obrachunkowe; jednostki organizacyjne Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; jednostki organizacyjne Policji, Straży Granicznej, Służby Celnej, Państwowej Straży Pożarnej i Obrony Cywilnej Kraju; jednostki organizacyjne Służby Więziennej; szkoły publiczne, szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, państwowe szkoły wyższe, niepaństwowe szkoły wyższe oraz inne podmioty, jeżeli przepisy szczególne uprawniają je do używania wizerunku orła. Z powyższego wynika, że używać pieczęci urzędowej może tylko Regionalna Izba Obrachunkowa (jak również będąca jej częścią Komisja Orzekająca), nie zaś przewodniczący Komisji. Natomiast tytuł wykonawczy może podpisać przewodniczący Komisji, reprezentujący ją na zewnątrz. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że organy egzekucyjne naruszyły art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bezzasadnie zwracając prawidłowo wypełniony tytuł wykonawczy, spełniający wszelkie wymogi wynikające z tej ustawy. Naruszenie to przesądziło o wyniku sprawy, wobec czego oba postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie II., za podstawę biorąc art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.