I SA/Kr 523/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.) Sędzia: WSA Piotr Głowacki Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. do marca 2017 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (pięćset złotych). Decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. znak [...] Prezydent Miasta T. odmówił M. S. umorzenia opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. do marca 2017 r. w łącznej kwocie [...]zł i umorzył odsetki za zwłokę w kwocie [...]zł naliczone od tej opłaty. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki ważnego interesu podatnika, czy też ważnego interesu publicznego i celowe jest aby strona uregulowała ciążące na niej powinności o charakterze publicznoprawnym. Z uwagi na fakt wychowywania przez stronę trójki małych dzieci organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu odsetek za zwłokę od w/w opłaty. M. S. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła, że decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Zarzuciła naruszenie art. 67a § 1 pkt 3 O.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 86 § 1 k.p.a. Jej zdaniem organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż ma ona z mężem podpisaną umowę o rozdzielności majątkowej oraz, że jej mąż po powrocie z pracy zarobkowej w [...] przebywa na bezrobociu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 marca 2018 r., [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 67a O.p., art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz O.p., omawiając przesłanki umorzenia zaległości i zwracając uwagę na uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie. Dalej Kolegium wskazało, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest wystarczający dla rozstrzygnięcia, Prezydent Miasta T. w sposób rzetelny i prawidłowy przeprowadził postępowanie w sprawie, dokonał istotnych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji materialno - bytowej , sytuacji finansowej oraz sytuacji zdrowotnej zobowiązanej i jej rodziny. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że zasadne jest odmówienie żądaniu strony i odmowa umorzenia opłaty z tytułu gospodarowania odpadami wysokości [...] zł. W sprawie nie występuje bowiem ważny interes podatnika ani też interes publiczny, który przemawiałby za takim umorzeniem należności głównej. Kolegium wskazało, że organ wziął pod uwagę fakt wychowywania przez stronę trójki małych dzieci i umorzył należne odsetki za zwłokę. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. M. S. wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła zarzut naruszenia art. 67a § 1 pkt 3 O.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmówieniu umorzenia należnej opłaty w sytuacji, gdy wymagał tego interes podatnika. Nadto zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 86 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy, wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, wbrew zasadom praworządności, prawdy obiektywnej oraz zasadzie pogłębiania zaufania. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie należnej opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Zarzuty skargi okazały się częściowo uzasadnione, aczkolwiek skarżąca niepoprawnie powiązała uchybienia przepisom postępowania z normami, zawartymi w k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie organy podatkowe prowadziły postępowanie w oparciu o przepisy O.p. (Ordynacji podatkowej). Niemniej jednak potwierdził się zarzut naruszenia zasady budzenia zaufania, którą na gruncie postępowania podatkowego wyraża art. 121 § 1 O.p. Ponadto – czego skarżąca nie podniosła, a co miało znacznie większy wpływ na wynik sprawy – doszło do naruszenia szeregu innych przepisów proceduralnych, dotyczących zasady przekonywania (art. 124 O.p.), a także obowiązków organu drugiej instancji odnoszących się do zakresu rozpoznania sprawy i konstrukcji uzasadnienia decyzji. Ponieważ Kolegium w istocie obowiązków tych w ogóle nie zrealizowało, jego decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie rozpoznanie dalszych zarzutów skargi, stanowiących w istocie powtórzenie podstaw odwołania byłoby na obecnym etapie sądowoadministracyjnej kontroli decyzji przedwczesne. Zgodnie z art. 121 § 1 O.p. postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Stosownie zaś do art. 124 organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania znajduje rozwinięcie m. in. w art. 210 § 1 pkt 6 O.p., stosownie do którego decyzja musi zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 210 § 4 O.p.). Wymogi te, z mocy art. 235 O.p., mają zastosowanie również do decyzji organu drugiej instancji. Stosownie do art. 127 O.p. postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Istota postępowania odwoławczego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji. Dwuinstancyjność postępowania jest zasadą konstytucyjną, związaną z zasadą państwa prawnego. Na gruncie postępowania podatkowego oznacza ona możliwość merytorycznego badania tej samej sprawy podatkowej przez dwa organy. Rozstrzygnięta sprawa, o ile strona zdecyduje się wnieść odwołanie, jest badana przez organ odwoławczy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018 r., II FSK 401/16). Niemniej jednak, o ile organ drugiej instancji nie ma prawa poprzestać na kontroli orzeczenia i nie ma prawa ograniczyć się do zbadania zasadności odwołania (przedmiotem postępowania dla niego jest bowiem sprawa podatkowa, a nie środek zaskarżenia), to nie może on zarzutów strony pominąć milczeniem. Dwuinstancyjność oznacza bowiem, że organ odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., I GSK 226/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 29/11). Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 210 § 4 o.p., wymaga od organu wyższego stopnia odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, zwłaszcza tych zmierzających do podważenia ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego. Uzasadnienie decyzji wydanej na skutek odwołania przez organ drugiej instancji winno przekonywać, że realizując obowiązek powtórnego ustalenia stanu faktycznego sprawny wzięto pod uwagę argumentację podatnika wyrażoną w odwołaniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2018 r., I SA/Po 1122/17). Zasada przekonywania wyrażona w art. 124 o.p. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., II FSK 3854/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 901/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2015 r., I SA/Bd 797/15). Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w żaden sposób nie czyni zadość wymogom, wynikającym z powyższych przepisów. Zawiera bowiem przytoczenie pojedynczych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz O.p. oraz niezwykle ogólne rozważania i stwierdzenia, z których większość pasowałaby do każdej decyzji, dotyczącej przyznania ulgi na podstawie art. 67a O.p. Z rozważań tych nie wynika, czy Kolegium w istocie dokładnie przeanalizowało okoliczności istotne w sprawie. Stwierdzenie, że "materiał dowodowy wystarczy zatem aby z jednej strony przeprowadzić od początku postępowanie w instancji odwoławczej, a z drugiej zaś dokonać kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta T." wcale nie świadczy o tym, by organ odwoławczy istotnie rozpatrzył sprawę merytorycznie. Uzasadnienie narusza art. 210 § 4 w zw. z art. 235 O.p., brak bowiem chociażby wskazania faktów, uznanych za udowodnione ani dalszych elementów, jakie winny się w decyzji znaleźć. Uzasadnienie Kolegium sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, nie można natomiast stwierdzić, na jakiej podstawie organ odwoławczy do takich wniosków doszedł, jaki był jego tok rozumowania. Rozstrzygnięcie tak skonstruowane wymyka się więc całkowicie kontroli instancyjnej. Co więcej, Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów odwołania, poprzestając wyłącznie na ich streszczeniu w pierwszej części swojego uzasadnienia. Należy zauważyć, że skarżąca oprócz zarzutu, będącego przejawem niezgody na treść i kierunek rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (zarzut naruszenia art. 67a O.p.) podniosła szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego oraz – w uzasadnieniu środka zaskarżenia – rozwinęła je, wskazując jakie okoliczności sprawy świadczą w jej ocenie o tych naruszeniach. Kolegium nie odniosło się praktycznie do żadnego z tych zarzutów – jedynie pojedynczy passus uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, co było przedmiotem jednego z zarzutów. Od rozpatrzenia zarzutów organu odwoławczego w żadnej mierze nie zwalniał fakt, że skarżąca niepoprawnie powołała się na przepisy k.p.a., podczas gdy postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie przepisów O.p. Organ drugiej instancji nie jest związany podstawami odwołania, a rozwinięcie zarzutów pozwalało bez najmniejszego problemu ustalić, o naruszenie jakich norm procesowych chodziło skarżącej i odnaleźć stosowne przepisy we właściwej ustawie. Nadto w odwołaniu podniesiony został szereg okoliczności faktycznych, zdaniem skarżącej pominiętych przez organ pierwszej instancji, jak np. rozdzielność majątkowa pomiędzy małżonkami czy bezrobocie męża. Kolegium do tych kwestii również nie odniosło się w żaden sposób. Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 121 § 1, art. 124, art. 127, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 w zw. z art. 235 O.p. i musiała podlegać uchyleniu. Odnoszenie się do zarzutów skargi, które dotyczą prawidłowości postępowania przed organami obu instancji, kwestii faktycznych nie rozważonych dotąd przez te organy i stanowią powielenie zarzutów odwołania byłoby na obecnym, sądowym etapie sprawy przedwczesne. W istocie bowiem Sąd zastąpiłby tym samym Kolegium w realizacji jego ustawowych obowiązków. Tymczasem strona ma zagwarantowane ustawą prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zatem zarzuty te winno w pierwszej kolejności rozpatrzyć Samorządowe Kolegium Odwoławcze; rzeczą Sądu jest natomiast kontrola, czy organ odwoławczy rozpatrzył te zarzuty prawidłowo. Kontrola taka będzie możliwa wówczas, gdy Kolegium wypełni wymogi, wynikające z powołanych przepisów O.p. i rozpatrzy sprawę co do istoty, odnosząc się do stanowiska strony, zawartego w odwołaniu. Tak rozumiane rozpoznanie sprawy będzie zaś obowiązkiem organu odwoławczego wskutek niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.