I SA/Kr 527/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia 24 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 24 lutego 2021r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. odmówił M. B. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przytoczył treść §10 ust. 1 oraz §11 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021r. poz. 152) i stwierdził, że podany przez M. B. we wniosku PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie na dzień 30 listopada 2020r. W związku z tym organ uznał, że M. B. nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu ww. składek za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021r. Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. nie zgodziła się M. B. i pismem z dnia 17 marca 2021r. wniosła na nią skargę, domagając się jej zmiany, poprzez przyznanie jej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. zasady racjonalnej legislacji, poprzez nieprecyzyjne i niewyczerpujące unormowanie jej praw i obowiązków, a to z uwagi na treść przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji, zakazu oraz ograniczeń prowadzenia działalności gastronomicznej, poprzez oparcie przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ZUS wyłącznie na podstawie kodu przeważającej działalności, w miejsce rzeczywiście świadczonej działalności podczas, gdy kryterium zakazujące działalności prowadzenia restauracji nie jest zależne od kodu przeważającej działalności, co przekłada się na pozbawienie skarżącej zarówno możliwości zarobkowania, jak i otrzymania pomocy publicznej. 2. zasady równego traktowania podmiotów, poprzez przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek ZUS wyłącznie na podstawie rodzaju przeważającej działalności, naruszając tym samym prawo osób, które świadczyły rzeczywiście usługi objęte wymaganym przedmiotem działalności oraz były objęte zakazem lub ograniczeniem prowadzenia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi M. B. wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu restauracji. Kod PKD o nr 56.10.A, pozwalający na otrzymanie zwolnienia z obowiązku płatności składek, skarżąca uwzględniła w CEiDG jednakże nie jako przedmiot przeważającej działalności. Zakładając działalność gospodarczą w roku 2016 skarżąca prowadziła zakład kosmetyczny i tę działalność wskazała wówczas jako przeważającą. W roku 2019 skarżąca zmieniła branżę prowadzonej działalności - z usług kosmetycznych na gastronomiczne. W dniu 24 kwietnia 2019r. skarżąca dodała do CEiDG przedmiot działalności gospodarczej o numerze 56.10.A związany z prowadzeniem restauracji, jednak nie zmieniła wówczas przedmiotu przeważającej działalności, który uważała raczej za kwestię statystyczną. Co więcej, wychodziła z przekonania, że posiadając kod PKD właściwy dla restauracji na pozostałych pozycjach, będzie mogła dokonywać wszelkich formalności związanych z prowadzeniem restauracji. Skarżąca podkreśliła, że od dnia 24 kwietnia 2019r. prowadziła wyłącznie działalność gastronomiczną. Zmiana kodu PKD w zakresie przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą nastąpiła w dniu 10 grudnia 2020r. M. B. dodała, że z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji wynika, że w wymaganym okresie od dnia 1 czerwca 2020r. do dnia 31 stycznia 2021r. prowadziła restaurację. Wszelkie transakcje oraz dochody otrzymywane przez nią są związane z prowadzeniem właśnie tego profilu działalności. Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty M. B. wskazała, że przepisy stanowiące podstawę do wydania przedmiotowej decyzji, w szczególności §10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, są sprzeczne z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz Konstytucji Biznesu. W szczególności naruszają zasadę sprawiedliwego i równego traktowania podmiotów. W pierwszej kolejności skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że naruszone zostały zasady racjonalnej legislacji. Jej zdaniem, ustawodawca powinien zadbać o to, aby normy prawne były ze sobą spójne i gwarantowały przedsiębiorcy minimalizowanie obciążeń nakładanych na przedsiębiorców, zaś działalność organów powinna być przewidywalna. Ponadto przepisy prawa winny być egzekwowane przy korzystaniu ze środków najmniej uciążliwych dla przedsiębiorców. W opinii M. B., oparcie się przez ustawodawcę na PKD jako kluczu przydzielania pomocy publicznej jest nieadekwatne do rozporządzeń zakazujących lub ograniczających prowadzenie działalności. Działalność gastronomiczna w dobie pandemii została bowiem znacznie ograniczona, jednak nie było to zależne od numeru kodu PKD. W ocenie skarżącej, kryterium zakazu działania lub ograniczenia działalności, powinno być tożsame z przydzielaniem pomocy. Ponadto skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja narusza zasadę równego traktowania podmiotów. Przyjęcie bowiem kodu przeważającej działalności gospodarczej za wyłączną przesłankę doprowadza do sytuacji, że przedsiębiorca, który rzeczywiście świadczy usługi niewymienione w treści rozporządzenia, niekwalifikujące się do otrzymania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek ZUS, lecz w ewidencji w wyniku zaniechania lub przypadku posiada kod uprawniający do otrzymania świadczenia - uzyska prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, zaś przedsiębiorca w sytuacji analogicznej do skarżącej, pomimo faktycznego spełnienia warunków - zostanie takiego prawa pozbawiony. Zdaniem skarżącej, wykładnia celowościowa przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji, doprowadza do uznania, że zamierzeniem ustawodawcy było objęcie pomocą publiczną osób, które w wyniku pandemii utraciły możliwość zarobkowania lub ich prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowy sposób zostało w istotny sposób ograniczone. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 374 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID) w zw. z §1 pkt 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020r. nr 61/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Wskazane zarządzenie Prezesa WSA w Krakowie zostało wydane w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta na prawach powiatu Kraków, będącego siedzibą tut. Sądu, obszarem czerwonym, o którym mowa w §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r. poz. 1758 ze zm.). Na mocy ww. przepisów zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dniem 17 października 2020r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zgodnie z ww. art. 15zzs? ust. 3 ustawy o COVID, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i odpowiedź na nią. Odnośnie kwestii możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej z jednoczesnym bezpośrednim przekazem dźwięku i obrazu zgodnie z art. 15zzs? ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 marca 2020r. wyjaśnić należy, że przeprowadzenie takiej rozprawy nie jest możliwe, gdyż tut. Sąd nie dysponuje odpowiednim zapleczem technicznym umożliwiającymi przeprowadzenie rozprawy w formie "on line". W dalszej kolejności należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 137) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3§2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145§1 pkt 1 lit. a-c ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145§1 pkt 2 w/w ustawy). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134§1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Tym samym, z uwagi na fakt, że Skarżąca na siedzibę na obszarze działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tutejszy Sąd uznał się za właściwy do rozpoznania sprawy, na podstawie §1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020r. poz. 1773). Przepis ten stanowi, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r. poz. 266 ze zm.) przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia z dnia 24 lutego 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021r. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 31zq ust. 7 w zw z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Spór między stronami zaistniał w zakresie prawidłowości zastosowania powyższego przepisu w ustalonym stanie faktycznym. Poddając kontroli zaskarżoną decyzję wskazać należy na uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy - tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego - musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. W myśl zatem art. 107§1 pkt 6 i §3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107§1 i §3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu zacytowano treść §10 ust. 1 rozporządzenia, a następnie sformułowano jedno kluczowe dla sprawy zdanie o treści; "Podany przez panią we wniosku PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie na dzień 30 listopada 2020r." Dalej następuje tylko jednozdaniowa konkluzja, wedle której, w związku z powyższym, skarżącej nie przysługiwać ma prawo zwolnienia we wnioskowanym zakresie. Taki sposób uzasadnienia nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów i wniosku skarżącej, a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z 2 marca 2020 r., którego treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak - jak wyżej wskazano - nie jest rolą sądu administracyjnego. Wskazywanie w odpowiedzi na skargę dalszych argumentów prawnych nie może zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej. Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko sądu przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107§3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy o p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200, art. 205§2 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składają się koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480,00 zł, ustalone zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 265).