I SA/Kr 544/09

Sygn. akt I SA/Kr 544/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 grudnia 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Ewa Długosz - Ślusarczyk, Sędzia: WSA Maria Zawadzka (spr.), Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r., sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków - Rada Miasta Krakowa, na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia 12 grudnia 2008 r. Nr KI - 431/08, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LVI/703/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2008 r., - skargę oddala - W dniu 5 listopada 2008 roku, działając na podstawie art. 6 ust. 1 oraz art. 18 usta. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142 poz. 1591 z pózn. zm.), Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LVI/703/08 w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie pożyczek przez Gminę Miejską Kraków na remonty, w tym remonty elewacji budynków będących poza zarządem Zarządu Budynków Komunalnych. W myśl § 1 tej uchwały Rada Miasta Krakowa wyraża zgodę na udzielanie pożyczek na remonty budynków (w tym remonty elewacji budynków) będących poza Zarządem Budynków Komunalnych stanowiących: 1. własność lub współwłasność w częściach ułamkowych osób fizycznych i osób prawnych, zamieszkałych przez najemców, którzy posiadają ważny tytuł prawny do zajmowanego lokalu, wydany przez odpowiedni organ, sąd lub umowę najmu z Gminą Miejską Kraków, a także na podstawie innych tytułów prawnych, 2. własność wspólnot mieszkaniowych bez udziału Gminy Miejskiej Kraków zamieszkałych przez najemców, którzy posiadają ważny tytuł prawny do zajmowanego lokalu, wydany przez odpowiedni organ lub sąd lub umowę najmu z Gminą Miejska Kraków, a także na podstawie innych tytułów prawnych, 3. własność wspólnot mieszkaniowych z udziałem Gminy Miejskiej Kraków. Zgodnie z § 2 uchwały, Prezydent Miasta Krakowa ma określić zasady i kryteria obowiązujące przy udzielaniu pożyczek. W § 3 i 4 uchwały określono, że okres spłaty pożyczki nie będzie dłuższy niż 10 lat. Dodatkowo pożyczka podlega opłacie manipulacyjnej w wysokości 1% za każdy rok obowiązywania umowy oraz określa formy zabezpieczenia pożyczki. Wykonanie uchwały zostało powierzone Prezydentowi Miasta Krakowa. Nadto określono, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni, od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Przedmiotowa Uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 12 listopada 2008 roku. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 12 grudnia 2008 roku podjęło uchwałę Nr KI - 431/08 stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2008 roku Nr LVI/7003/08. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że prawo do uregulowania kwestii udzielania podmiotom prywatnym pożyczek przeznaczonych na remont budynków w formie przepisów prawa miejscowego Rada Miasta Krakowa wywiodła z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawierającym domniemanie właściwości gmin w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym oraz art. 18 ust. 1 powołanej ustawy zawierającej domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach należących do zakresu jej działania. Tymczasem, zdaniem Kolegium RIO brak jest wyraźnego przepisu prawa na podstawie którego gmina mogłaby udzielać takich pożyczek. Zatem takie działanie należy skonfrontować z zakresem zadań publicznych gminy. Zdaniem Kolegium RIO udzielanie przedmiotowych pożyczek następuje na podstawie umowy, a zgodnie z art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, gmina zawiera umowy w celu wykonania zadań publicznych. Nie można więc udzielać takich pożyczek, których przeznaczenie nie pozostawałoby w bezpośrednim związku z celami i rezultatami wynikającymi z przepisów o zadaniach publicznych gminy. Tymczasem w ocenie Kolegium RIO udzielanie kwestionowanych pożyczek nie prowadzi do wykonania zadań publicznych gminy lecz do wykonania obowiązków ciążących na właścicielach i zarządcach budynków, określonych w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156 poz. 1118 ze zm.) Nadto Kolegium RIO nie podzieliło stanowiska Gminy, że udzielanie pożyczek na remont budynków, w tym elewacji można powiązać z realizacja zadania gminy w zakresie ładu przestrzennego, promocji gminy, czy też zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty. Poprawę estetyki miasta można bowiem uzyskać przy pomocy innych instrumentów prawnych, takich jak zwolnienie remontowanych budynków od podatku od nieruchomości lub też poprzez udzielenie dotacji na restaurację budynków wpisanych do rejestru zabytków. Gdyby nawet uznać, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały, jako przepisu prawa miejscowego, to faktyczne wykonanie tej uchwały, poprzez realizację przyszłych, a nie znanych na dzień podjęcia uchwały zarządzeń Prezydenta określających zasady rozdziału środków, może prowadzić do nierównego traktowania potencjalnych pożyczkobiorców. Brak jest bowiem jasno określonych zasad i wytycznych dla organu wykonawczego, na jakich zasadach i według jakich kryteriów dokonywany będzie wybór pożyczkobiorcy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i powołanej ustawy, do właściwości rady gmin należy ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Nie mieści się zatem w normie tego przepisu stanowienie o warunkach i zasadach, na jakich pożyczki będą udzielane w tym regulowanie treści przyszłych umów. Dodatkowo podkreślono, że co prawda pożyczki nie są bezzwrotną pomocą, to jednak udzielenie takiej pożyczki prowadzi do przysporzenia ze środków publicznych majątku podmiotom otrzymującym te pożyczki. Pożyczki te nie są bowiem oprocentowane, a pożyczkobiorca musi jedynie uiścić opłatę w wysokości 1% za każdy rok obowiązywania pożyczki. Zatem pozyskane w ten sposób środki pieniężne są znacznie tańsze dla właścicieli nieruchomości, niż środki uzyskane z innych źródeł, np. kredytu bakowego. Nadto pomimo spłaty pożyczki w wartości nominalnej przez dłużnika, ich wartość realna, po uwzględnieniu inflacji będzie niższa niż w momencie udzielenia pożyczki. Należy tez mieć na względzie, że w 2009 roku zadłużenie Miasta Krakowa wyniesie 59% wykonywanych dochodów - przy znacznie wyższym oprocentowaniu długu Miasta Krakowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska Kraków - Rada Miasta Krakowa domagała się uchylania zaskarżonej uchwały RIO w całości, zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i w zw. z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do podniesionych przez Kolegium RIO zarzutów strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Krakowa jest przepisem prawa miejscowego, w wszelkie wątpliwości Kolegium RIO w tym względzie powstały na skutek niewłaściwej interpretacji pisemnych wyjaśnień złożonych przez Gminę. Podkreślono, że podejmując uchwałę Rada Miasta Krakowa działała na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 163 i 164 Konstytucji RP samorząd terytorialny, jako całość wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, gmina zaś jako podstawowa jednostka tego samorządu wykonuje wszelkie jego zadania niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Sprawy należące do zakresu działania i stanowiące kompetencje gminy, odznaczają się dwoma cechami: publicznym charakterem oraz lokalnym znaczeniem. Ponieważ ustawa nie precyzuje pojęcia "publiczny charakter sprawy" należy stwierdzić, że strawą publiczną jest sprawa dotycząca interesu powszechnego, korzyści społecznej czyli korzyści ogółu lub znacznej części mieszkańców. O "lokalnym charakterze sprawy" można mówić w odniesieniu do szczebla gminnego, gdy sprawa dotyczy jednej lub kilku gmin. Katalog zadań własnych gminy zawarty w ustawie o samorządzie gminnym nie ma charakteru zamkniętego, zatem przyjmuje się, że gminy realizują wszelkie sprawy publiczne związane z jak najszerzej pojętym rozwojem wspólnoty lokalnej. Stosownie do treści art. 7 powołanej ustawy do zadań własnych gminy należą sprawy związane z ustaleniem ładu przestrzennego. Na tym gruncie można stwierdzić, że do zadań własnych Gminy należy także dbałość o wygląd estetyczny nieruchomości, który może zostać osiągnięty poprzez wsparcie Gminy w remontach budynków, zwłaszcza ich elewacji. Służy to celom publicznym poprzez zmianę wizerunku i estetyki miasta Krakowa, jako ośrodka turystycznego o zasięgu międzynarodowym, a także posiada charakter lokalny. Odnośnie zarzutu Kolegium RIO, że udzielanie pożyczek prowadzi do wykonywania zadań ciążących na właścicielach i zarządcach budynków, strona skarżąca stwierdziła, że obowiązki te nadal wykonywane są przez właścicieli, a uchwała Rady Miasta Krakowa daje im tylko możliwość pozyskania zwrotniej pożyczki na realizacje ich obowiązków ustawowych. Podkreślono również, że poprawa estetyki miasta poprzez zwolnienie właścicieli nieruchomości z podatku od nieruchomości ma ograniczony charakter, bowiem kwota uzyskana z tego tytułu byłaby niewielka, zaś jeśli chodzi o udzielanie dotacji na restaurację budynków wpisanych do zabytków, to w takim wypadku mamy do czynienia z ograniczeniem podmiotowym. O możliwości udzielania pożyczek przez gminę w oparciu o ogólne zasady określone w prawie cywilnym mówi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym który określa, że dokonywanie tych czynności należy do wójta (prezydenta), a rzeczą rady gminy jest ustalenie maksymalnej wysokości tych zobowiązań. Przedmiotowa uchwała stanowi ramowe wytyczne dla prezydenta Miasta Krakowa odnośnie kierunku, w jakim winny iść akty wykonawcze Prezydenta dotyczące udzielenia przedmiotowych pożyczek. Nie zmienia to faktu, że zawierania umów pożyczek, zgodnie z treścią powołanego przepisu należy do Prezydenta Miasta Krakowa, który zgodę na zawieranie poszczególnych umów wydaje w formie zarządzenia. Również w drodze zarządzenia Prezydenta określany jest regulamin udzielania pożyczek przez Gminę, a także wzór umowy pożyczki. W tym zakresie, zdaniem strony skarżącej przedmiotowa uchwała wyczerpuje znamiona art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem, że udzielane przez Gminę Miejską Kraków pożyczki na remonty nieruchomości stanowią przysporzenie ze środków publicznych majątku podmiotom otrzymującym pożyczki, gdyż okoliczność, że uzyskanie środków finansowych na remonty w drodze kredytów wiązałoby się z koniecznością ponoszenia dodatkowych kosztów w postaci odsetek od kredytu "nie stanowi jakiegokolwiek dowodu na faktyczne potwierdzenie okoliczności przysporzenia majątkowego dla pożyczkobiorców pochodzących ze środków finansowych Gminy". Jednocześnie podkreślono, że pożyczki nie są pomocą bezzwrotną, podlegają 100% spłacie, a ponadto nie stanowią instrumentu pozyskiwania przez Gminę zysków, dlatego nie są oprocentowane. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.). W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się ustalenia czy Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie prawidłowo uchwałą z dnia 12 grudnia 2008 roku Nr KI - 431/08 stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2008 roku Nr LVI/7003/08 w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie pożyczek przez Gminę Miejską Kraków na remonty, w tym remonty elewacji budynków będących poza zarządem Zarządu Budynków Komunalnych. Przede wszystkim stwierdzić należy, że jako podstawa prawna przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2008 roku Nr LVI/703/08 zostały powołane przepisy art. 6 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Zatem uchwała nie zawiera odesłania do przepisu szczególnego, pomimo, że dotyczy zobowiązań finansowych gminy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1997 roku sygn. akt III SA 534/96 do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych, nie stosuje się zasady: "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę, "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". W orzecznictwie podkreślany jest rygoryzm w sprawach finansowych. Przedmiotem finansowania przez gminy mogą być tylko zadania mieszczące się w kompetencjach gminy, bowiem w ramach gospodarki finansowej, organom gminy wolno tylko tyle, ile pozwalają im ustawy. Z powołanego w uchwale art. 6 ust. 1 u.s.g. wynika ogólna zasada działania gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, jeżeli z mocy przepisu szczególnego rangi ustawowej spraw tych nie przekazano do zakresu działania innego podmiotu. Oznacza to, że wykonywanie zadań (załatwianie spraw) publicznych o charakterze lokalnym należy zasadniczo do gminy. Ustawa, co prawda nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, jak również nie określa, co przesądza o lokalnym charakterze danej sprawy, można jednak przyjąć, że sprawa jest publiczna, jeśli dotyczy interesu powszechnego, korzyści społecznej tj. korzyści ogółu lub znacznej części mieszkańców gminy. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Zadaniami w rozumieniu tego przepisu są zarówno zadania własne, jak i zlecone bądź powierzone. Jednak zasadniczym celem działania gminy jest, jak stwierdzono powyżej, zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty tworzonej przez mieszkańców gminy. Wśród spraw, które należą do zakresu zadań własnych gminy wymienić można między innymi: sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, gospodarki wodnej, gminnych dróg, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji oraz utrzymania czystości i porządku. Jednak z przykładowo wymienionego katalogu zadań gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.) oraz odesłania (art. 7 ust. 2 u.s.g.) do ustawowej regulacji wskazania obowiązkowych zadań gminy nie wynika, że gmina może przeznaczyć środki finansowe na zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, bez związku z ustawami szczególnymi. Pamiętać także należy, że w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem jedynym kryterium oceny wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego jest legalność. Ponieważ zgodnie z powołanymi powyżej ustawami, samorząd terytorialny nie ma prawa wykonywania innych zadań niż zadania publiczne, zatem za słuszny należy uznać zarzut RIO o naruszeniu przez gminę art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.i ustawy, zgodnie z którym do właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta (tj. w przedmiotowej sprawie przez prezydenta) w roku budżetowym. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do nieograniczonego udzielania pożyczek, bowiem pamiętać należy, że rada gminy swoje decyzje, w tym uchwały może podejmować tylko w granicach określonych w art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2008 roku Nr LVI/7003/08, nie tylko nie odwołuje się do przepisów szczególnych, ale również nie mieści się w ustawowej formule realizacji zadań publicznych tj. zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, bowiem zaspakajanie potrzeb niektórych mieszkańców gminy, nie należy rozumieć, jako zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zatem udzielanie nieoprocentowanych pożyczek przez Gminę Miejska Kraków na remonty budynków, w tym remonty elewacji budynków będących poza Zarządem Budynków Komunalnych nie może być uznane za realizację zadań własnych gminy mieszczących się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów. Pożyczki te są, jak słusznie stwierdziło Kolegium RIO przeznaczone na zaspokojenie potrzeb jedynie tych właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, a więc wąskiej grupy mieszkańców, której nie można uznać za wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Słusznie zatem Kolegium RIO stwierdziło, że udzielanie przedmiotowych pożyczek prowadzi do wykonywania obowiązków ciążących na właścicielach i zarządcach budynków. W myśl bowiem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), to właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem swojego lokalu oraz jest obowiązany uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej i współdziałać w ochronie wspólnego dobra. Wspólnotę mieszkaniową, tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Dodatkowo udzielanie nieoprocentowanych pożyczek na warunkach określonych w uchwale, zgodnie z którymi właściciel nieruchomości musi jedynie opłacić opłatę manipulacyjną w wysokości 1%, za każdy rok obowiązywania pożyczki, prowadzi niewątpliwie do przysporzenia ze środków publicznych majątku właścicielom, którzy je uzyskają. Nie ulega bowiem wątpliwości, że środki pieniężne uzyskane w ten sposób są znacznie tańsze, od środków uzyskanych z innych źródeł, w szczególności z kredytu bankowego. Bezspornym jest również, że pomimo konieczności spłaty pożyczki przez pożyczkobiorcę najdalej w ciągu 10 lat, fakt nieoprocentowania pożyczki, chociażby na poziomie inflacji powoduje, że realna wartość spłaconej pożyczki będzie znacznie niższa, od wartości udzielonej pożyczki. Należy również podzielić zarzuty RIO, że udzielanie przedmiotowych pożyczek nie można wiązać z realizacja zadań gminy w zakresie ładu przestrzennego, promocji gminy, czy też zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty. Podkreślić również należy, że zasadnie zdaniem Sądu, pełnomocnik RIO podnosił na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 roku, że w istocie sporna uchwała Rady Miasta Krakowa dotyczyła wszystkich remontów kamienic, a nie tylko remontów elewacji. W konsekwencji Sąd uznał, że argumenty strony skarżącej powołujące się na konieczność wspomagania remontu elewacji kamienic w interesie ogółu mieszkańców gminy, były o tyle niezasadne, że w rzeczywistości uchwała Rady Miasta pozwalała na przekazywanie środków publicznych na remonty całych kamienic. Zasadnie zatem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdziło nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa, ustalając, że udzielanie nieoprocentowanych pożyczek na remonty budynków (w tym elewacji budynków) stanowi zaspokajanie potrzeb określonej wspólnoty mieszkaniowej, jednak nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminy. Biorąc powyższe pod uwagę, nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 157 po. 1270).