I SA/Kr 552/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2018r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu dotacji; oddala sprzeciw. Wójt Gminy I. decyzją z dnia 17.10.2017 r. Nr [...] nakazał M. Z. - organowi prowadzącemu Publiczną Szkołę Podstawową im[...] wraz z Oddziałem Przedszkolnym oraz Publiczne Gimnazjum im. [...] w P. zwrot części dotacji udzielonej na podstawie art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty za rok 2013, jako dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a to w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazano, że dnia 27 maja 2010 r. Rada Gminy Iwanowice podjęła Uchwałę Nr XLIII/329/10 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, ustalenia stawek dotacji oraz zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy I. przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego i ministrowie. Stosownie do treści art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w roku 2012 dotacja przekazana stronie wynosiła łącznie [...] zł. Jednak ustalenia kontroli wykazały, że w 2013 r. na rozliczone z dotacji wydatki złożyły się wydatki poniesione niezgodnie z przeznaczeniem, to jest z treścią art. 80 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty na łączną kwotę [...]zł. Równocześnie Wójt Gminy I. wskazał, że w wyniku kontroli zakwestionowano wydatki poniesione niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę w wysokości [...] zł., z tego wydatki poniesione na wynagrodzenie organu prowadzącego w łącznej wysokości [...] złotych, bowiem przepisy ustawy o systemie oświaty obowiązujące w 2013 roku wykluczały możliwość finansowania wynagrodzenia osoby prowadzącej szkołę publiczną ze środków przyznanych w ramach dotacji. Wskazano, że organ prowadzący pobierał wynagrodzenie na podstawie not księgowych, które nigdy nie postały przekazane Gminie I.. Zakwestionowano także wydatki na zakup paliwa do samochodu prywatnego organu prowadzącego w wysokości [...] złotych oraz wydatek inwestycyjny - zakup komputera A. w wysokości [...] złotych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. Z. zarzucając naruszenie art. 6 kpa, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie aktów prawa miejscowego, które nie obowiązywały w 2013 rok, oraz naruszenie art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wydatki wymienione w uzasadnieniu decyzji zostały przez skarżącego dokonane niezgodnie z prawem. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 kwietnia 2018r. znak: [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 80 ustawy o systemie oświaty, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, art. 138 § 2 kpa w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw oraz art. 91 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji przepisy ustawy o systemie oświaty obowiązujące w 2013 roku nie wykluczały możliwość finansowania wynagrodzenia osoby prowadzącej szkołę publiczną ze środków przyznanych w ramach dotacji. Zasadniczy problem prawny dotyczy potraktowania zakwestionowanych wydatków, jako wydatków niespełniających kryteriów, o których mowa w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dacie ich poniesienia. Problematyka ta była przedmiotem rozważań WSA w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 14 lipca 2017 roku I SA/Kr 534/17. Przepis ten (art. 80 ust. 3d) w brzmieniu obowiązującym w 2012 i 2013 r. stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Szczególnie interpretacja pojęcia "wydatków bieżących" powodowała szereg problemów interpretacyjnych. Jednak na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, art. 80 ust. 3d u.s.o. otrzymał nowe brzmienie i stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 2, 2b, 2c i 3-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły przedszkola(...) w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli (...), obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły (...), w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę (...), jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, (..) albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: książki i inne zbiory biblioteczne, środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, sprzęt sportowy i rekreacyjny, meble, pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Jak stwierdził WSA w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego wyroku ustawodawca wprowadzając nowelizację przepisu art. 80 ust. 3d i 90 ust 3d ustawy o systemie oświaty nie dokonał zmiany stanu prawnego, nie zawarł także przepisów przejściowych. Brak przepisów intertemporalnych, oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy. Zatem w niniejszej sprawie należało przeanalizować, czy M. Z. - organ prowadzący szkoły w 2013 roku, pełnił jednocześnie funkcję dyrektora szkoły lub placówki albo prowadził zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Z uwagi na to, iż uchwała Nr 8/2012/2013 Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej im. [...] z dnia 28 sierpnia 2013 roku dokonała podziału i zakresu kompetencji dla dyrektora prowadzącego i dyrektora szkoły. Paragraf 2 uchwały stanowi, że szczegółowa treść w/w dokumentu została zapisana w dokumencie z dnia 1 kwietnia 2009 r. pod nazwą "Podział i zakres kompetencji dla dyrektora prowadzącego i dyrektora szkoły". Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia (28 sierpnia 2013 roku). Analogicznie w przypadku Publicznego Gimnazjum im. [...] w P. dokonano tego uchwałą Nr 9/2012/2013 Rady Pedagogicznej Gimnazjum im. [...] z dnia 28 sierpnia 2013 roku w sprawie podziału i zakresu kompetencji dla dyrektora prowadzącego i dyrektora szkoły. Paragraf § 2 tej uchwały również stanowi, że szczegółowa treść w/w dokumentu została zapisana w dokumencie z dnia 1 kwietnia 2009 r. pod nazwą "Podział i zakres kompetencji dla dyrektora prowadzącego i dyrektora szkoły". Uchwała ta również weszła w życie z dniem podjęcia - czyli 28 sierpnia 2013 roku. Z uwagi na to, zdaniem Kolegium, z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, czy M. Z. - organ prowadzący szkoły w 2013 roku pełnił jednocześnie funkcję dyrektora szkoły lub placówki albo prowadził zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. W zakresie natomiast zakwestionowanych przez organ pierwszej instancji wydatków poniesionych na sfinansowanie zakupu paliwa do prywatnego samochodu (lub samochodów) organu prowadzącego, nie można bezkrytycznie zaaprobować stanowiska, że obowiązujące w roku 2013 przepisy wykluczały możliwość finansowania zakupu benzyny zużywanej przez osobę prowadzącą szkołę publiczną z środków dotacji. W trakcie postępowania dowodowego, co przyznaje organ I instancji, nie uzyskano żadnych dowodów pozwalających ustalić do jakich celów wykorzystywany był samochód, czy samochody do których zakupiono paliwo za kwotę [...]zł. Zdaniem Kolegium wymaga wyjaśnienia, czy paliwo tankowano do jednego, czy trzech samochodów, co można wyczytać z treści uzasadnienia faktycznego decyzji i czy wszystkie samochody stanowiły prywatną własność M. Z.. Konieczne jest także wskazanie podstawy prawnej – przepisu, który wyklucza możliwość finansowania zakupu benzyny zużywanej przez osobę prowadzącą szkołę publiczną z środków dotacji. Odnosząc się do zakwestionowania wydatku inwestycyjnego, komputera Asus, wymaga to dodatkowego uzasadnienia i wskazanie, dlaczego został on uznany za zakup inwestycyjny. Ponadto wymaga przeanalizowania, czy zakup ten nie stanowi wydatku bieżącego celem realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Na powyższą decyzję Fundacja W. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając: I naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 44 w związku z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez Organ II instancji, że otrzymujący dotację - M. Z. nie ma obowiązku udokumentowania, że dotacja została wydatkowana na cele, na które została przyznana oraz, że to na organie administracji ciąży obowiązek rozpoznania i wykazania, czy pokryty dotacją wydatek stanowił wydatek bieżący szkół poniesiony na realizację zadania oświatowego, podczas gdy w ocenie strony skarżącej, to podmiot otrzymujący dotację powinien zadbać o wykazanie i udokumentowanie dofinansowania na konkretny cel, co wynika z zasad celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych określonych w art. 44 ustawy o finansach publicznych; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 6 w zw. z art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż organ l instancji wydał decyzję na podstawie aktu prawa miejscowego, który nie obowiązywał w 2013 r., a tym samym niezgodnie z normami obowiązującego prawa, 3. art. 138 § 2 Kpa przez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie w całości decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, w oparciu o błędne przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy w ocenie strony skarżącej, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest bezpodstawne, gdyż organ II instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie dokonać tylko i wyłącznie kontroli decyzji wydanej przez organ l instancji, co uczynił w niniejszej sprawie, 4. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegające na: a) przyjęciu, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika czy M. Z. - organ prowadzący szkoły w 2013 r. pełnił jednocześnie funkcję dyrektora szkoły lub placówki albo prowadził zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie tj. Statutu Szkoły Podstawowej i Statutu Publicznego Gimnazjum, wydruków z Systemu Informacji Oświatowej, dzienników zajęć lekcyjnych za 2013 r. bezsprzecznie wynika, że M. Z. nie pełnił w 2013 r. funkcji dyrektora szkoły, jak również nie prowadził zajęć w innej formie wychowania przedszkolnego, b) przyjęciu, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika, czy paliwo tankowano do jednego czy trzech samochodów, jak również czy wszystkie samochody stanowiły prywatną własność M. Z. - organu prowadzącego szkoły, podczas gdy wynika to zapisów numerów rejestracyjnych pojazdów na fakturach, c) przyjęciu, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie sposób wywnioskować czy wydatek inwestycyjny - zakup komputera ASUS, stanowi lub nie wydatek bieżący celem realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, podczas gdy z akt postępowania, jak również z uzasadnienia decyzji organu l instancji jasno wynika, dlaczego został on uznany za zakup inwestycyjny. W konsekwencji wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 151 tej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza zasad wyrażonych w art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany, jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i orzeczenia, co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia ku temu podstaw. W niniejszej sprawie skarżony organ uzasadnił dostatecznie, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, a jednocześnie wykazał spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, przyjmując uchybienia postępowania dowodowego, które nie było prowadzone w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty obowiązujących w 2013 roku; przepisy te nie wykluczały wszak możliwości finansowania wynagrodzenia osoby prowadzącej szkołę publiczną ze środków przyznanych w ramach dotacji. Na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw art. 80 ust. 3d u.s.o. otrzymał bowiem nowe brzmienie i stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. ust. 2, 2b, 2c i 3-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola(...) w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli (...), obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły (...), w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę (...), jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, (..) albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: książki i inne zbiory biblioteczne, środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, sprzęt sportowy i rekreacyjny, meble, pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Brak przepisów intertemporalnych, istotnie oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 roku, sygn. akt I SA/Kr 534/17). Powyższą okoliczność pominął organ I instancji, co skutkowało brakiem ustalenia, czy M. Z. - organ prowadzący szkoły w 2013 roku pełnił jednocześnie funkcję dyrektora szkoły lub placówki, albo prowadził zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. W zakresie natomiast zakwestionowanych przez organ pierwszej instancji wydatków poniesionych na sfinansowanie zakupu paliwa do prywatnego samochodu (lub samochodów) organu prowadzącego, nie uzyskano żadnych dowodów pozwalających ustalić, do jakich celów wykorzystywany był samochód, czy samochody do których zakupiono paliwo za kwotę [...]zł. Organ I instancji nie przeprowadził też postępowania w świetle nowego brzmienia art. 80 ust. 3d u.s.o. w zakresie zakwestionowania wydatku inwestycyjnego - zakupu komputera Asus, co do uznania go za wydatek bieżący celem realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W obliczu powyższego wydanie decyzji reformatoryjnej było niedopuszczalne; załatwienie sprawy poprzedzone być wszak musi zgromadzeniem szeregu brakujących dowodów, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcienie, a decyzja reformatoryjna naruszałaby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie determinowanej oceną zgromadzonych dowodów jak i oceną prawną. Mając powyższe na względzie sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 ustawy o p.p.s.a.