I SA/Kr 579/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarancyjnych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 19 grudnia 2014 r. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 2 lutego 2015 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 19 grudnia 2014r. nr [...] o odmowie umorzenia J.M. (dalej: skarżącej) należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 121 – dalej u.s.u.s.), gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 27 grudnia 2005r. oraz z dnia 25 lutego 2011r. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne po stwierdzeniu braku majątku podlegającego egzekucji. Organ zauważył jednak, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej na której zabezpieczono w drodze hipoteki należności ZUS. Powyższe oznacza, że istnieje możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji z majątku skarżącej. Następnie organ zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie ulg w spłacie należności. Nie zgodził się przy tym z twierdzeniem skarżącej, że istnieje w sprawie możliwość zastosowania art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. Należności o umorzenie których wnosiła skarżąca, nie są bowiem objęte dyspozycją tego przepisu. Organ podkreślił również, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałaby jej trudna sytuacja rodzinna i majątkowa, choć o przedłożenie takich dokumentów była wzywana. Na zakończenie organ stwierdził, że skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna, co oznacza gotowość do podjęcia zatrudnienia. Można zatem przypuszczać, że przy odpowiednim zaangażowaniu ze strony skarżącej, jej sytuacja finansowa może ulec poprawie. Pismem z dnia 5 marca 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., a także niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu skargi podała, iż organ błędnie ustalił, pomimo stwierdzenia bezskuteczności egzekucji, że istnieje możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji z majątku nieruchomego skarżącej. Tymczasem skarżąca była współwłaścicielem nieruchomości na której wpisane były hipoteki na rzecz ZUS w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego i pomimo tego postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. Organ egzekucyjny umarzając postępowanie z uwagi na brak majątku, brał zatem pod uwagę posiadaną przez skarżącą nieruchomość. Skarżąca podkreśliła ponadto, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie ulg, nie oznacza jej dowolności. Organ powinien bowiem ustalić stan faktyczny oraz należycie uzasadnić przesłanki, którymi kierował się odmawiając zastosowania ulgi. Tymczasem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu było dowolne. W szczególności skarżącej umorzono decyzją z dnia 10 lipca 2014r. należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stwierdzając, że sytuacja materialna oraz osobista, przemawiają za zasadnością umorzenia. Tymczasem orzekając w niniejszej sprawie, organ nie wyjaśnił, dlaczego w podobnym stanie faktycznym podjął odmienne rozstrzygnięcie. Ponadto, jeżeli organ uznał, że informacje przedłożone przez skarżącą są niewystarczające, powinien wezwać o dodatkowe dokumenty, szczegółowo określając, jakie informacje powinna jeszcze skarżąca przedłożyć. Tymczasem organ pozostał bierny. Nie wykorzystał również informacji, które posiadał przy okazji prowadzenia innych postępowań wobec skarżącej. Organ musi przy tym rozważyć aktualną sytuację majątkową skarżącej, nie zaś snuć przypuszczeń na przyszłość. Jeżeli jednak organ bierze pod uwagę okoliczności niepewne, które mogą zaistnieć w przyszłości, powinien je uprawdopodobnić, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego. Na zakończenie skarżąca wskazała, że w sprawie może mieć zastosowanie przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydane na jego podstawie rozporządzenie. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak również błędnego jej uzasadnienia. Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Skoro skarżąca wnosiła o umorzenie należności za inne osoby, nie ma do niej zastosowania wyżej wskazany przepis. Nie można jednak zapominać, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy okaże się, że nie występuje w sprawie żadna z przesłanej wymienionych w ust. 3. Jeżeli natomiast okaże się, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności, organ ma obowiązek przejść do rozważenia, czy w konkretnej zaistniałej sytuacji, istnieją w jego ocenie przesłanki do zastosowania ulgi. Nawet zatem gdy sprawa dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, w sytuacji stwierdzenia jednej z przesłanek z ust. 3, organ nie przechodzi do badania spełnienia przesłanek z ust. 3a. W niniejszej sprawie z zaskarżonej decyzji wynika, że organ przyjął, iż zaszła jedna z przesłanek wymienionych w ust. 3. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają wobec powyższego rozważania, czy ust. 3a ma, czy też nie ma zastosowania do skarżącej. Rozstrzygając bowiem sprawę wniosku o umorzenie, organ ma obowiązek ustalić, czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w ust. 3. Jeżeli organ dojdzie do wniosku, że przesłanka taka zachodzi, rozważa zastosowanie ulgi. Dopiero w przypadku braku występowania w sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności, organ bada, czy w konkretnym przypadku może stosować przesłanki wymienione w ust. 3a. Ponadto należy stwierdzić, że dopiero ustalenie, iż zachodzą przesłanki z ust. 3, lub 3a, uprawnia organ do rozważenia, czy przyznać ulgę, czy też odmówić jej przyznania. Rozstrzygając w tym przedmiocie, kieruje się przy tym identycznymi kryteriami. Wykonując delegację ustawową przewidzianą w art. 28 ust. 3b, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowo w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) okoliczności, których zaistnienie daje możliwość rozważenia, czy wniosek ubezpieczonego może zostać uwzględniony. Niemniej jednak do art. 28 ust. 3a i wskazanego powyżej rozporządzenia należy sięgnąć jedynie wówczas, gdy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Wyżej wskazane przepisy dające podstawę do wydania decyzji umarzającej należności składkowe oparte są na instytucji uznania administracyjnego. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, czy też odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183). W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez skarżącej ulgi. Organ zaniechał przeprowadzenia czynności, które powinien podjąć z urzędu, a bez których materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie można uznać za wyczerpujący, a także za prawidłowo oceniony. Sąd pragnie w tym miejscu przypomnieć pogląd wyrażony w sprawie skarżące w wyroku z dnia 31 stycznia 2014r. (sygn. akt I SA/Kr 1821/13). Jak zostało to wskazanego w wyżej wskazanym wyroku, stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób organ oceniał interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Jak wskazano powyżej, organ jest zobligowany do wzięcia pod uwagę tych przesłanek. Z uzasadnienia decyzji musi wynikać, jakimi motywami kierował się organ przy uwzględnieniu tych dwóch klauzul, które miał obowiązek przeanalizować. Ponadto wskazać należy, że organ nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej, choć to na organie spoczywał ciężar ustalenia stanu faktycznego. Oczywiście ma rację organ stwierdzając, że o pewnych faktach wiedzę ma wyłącznie skarżąca. Niemniej jednak to na organie spoczywa obowiązek zwrócenia się do strony o wyjaśnienie okoliczności, które jego zdaniem mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dopiero w sytuacji braku odpowiedzi, organ nie mając żadnych możliwości ustalenia tych okoliczności, może stwierdzić, że brak współdziałania strony, uniemożliwił dokonanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Wezwanie strony o podanie konkretnych okoliczności, musi wyraźnie wskazywać, co strona ma obowiązek przedstawić. Nie może to być ogólne wezwanie, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, lecz organ musi wskazać konkretne okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody, jakimi strona okoliczności te może wykazać. Organ nie może również zapominać o dyspozycji art. 86 k.p.a., który przewiduje, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Ustawodawca umożliwia organowi realizację w ten sposób zasady prawdy obiektywnej. Organ nie może wobec powyższego, bez wykorzystania tego dowodu stwierdzić, że z winy strony nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie takie byłoby usprawiedliwione jedynie wówczas, gdyby organ należycie wzywał stronę do wykazywania określonych okoliczności i wykorzystał możliwość jej przesłuchania. Dopiero wówczas mógłby stwierdzić w uzasadnieniu decyzji, że o konkretnych faktach wiedzę ma jedynie strona i z uwagi na jej bierność, organ nie miał możliwości dokonania pełnych ustaleń. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że organ mógł pozyskać szeroki materiał dowodowy, gdyż prowadził wobec skarżącej inne postępowania, w tym tożsame przedmiotowo. Istniała zatem możliwość dopuszczenia dowodu z akt ukończonych postępowań. Z uwagi na upływ czasu, być może zachodziłaby potrzeba uaktualnia niektórych danych, lecz w takim przypadku wystarczyłoby wezwać skarżącą o przedstawienie aktualnych danych. Również samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone błędnie. Organ ustalił bowiem, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości i istnieje możliwość przeprowadzenia z niej egzekucji. Tymczasem we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia stwierdza, że egzekucja była bezskuteczna i dlatego zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Słusznie zwróciła na tę sprzeczność uwagę skarżąca, wykazując ponadto błąd logiczny w wywodzie organu, który stwierdził, że można uzyskać zaspokojenie należności z przedmiotowej nieruchomości, choć organ egzekucyjny umarzając postępowanie egzekucyjne z uwagi właśnie na jego bezskuteczność, możliwości takiej nie widział. Wobec powyższego stwierdzenie organu, pomijając brak logiki, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonych dowodach. Skoro organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne i pomimo istnienia składnika majątkowego w postaci udziału w nieruchomości, nie wyegzekwował należności, to może to oznaczać jedynie, że brak było możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji z tego składnika majątkowego. Tymczasem organ przyjął, że możliwość taka istnieje. Stwierdzenia tego nie poparł jednak żadnym uzasadnieniem, czyli nie wskazał, jakie okoliczności zaszły pomiędzy umorzeniem postępowania egzekucyjnego, a wydaniem zaskarżonej decyzji, które powodują, że ze sprzedaży nieruchomości można uzyskać zaspokojenie należności. Oznacza to tym samym dowolność działania. Ponadto organ w istocie nie wyjaśnił, jak ta dowolnie przyjęta okoliczność wpływa na treść rozstrzygnięcia. Wcześniej wskazał bowiem, że zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Tym samym prawo własności udziału w nieruchomości, nie mogło podważać istnienia tej przesłanki. Należy w związku z tym stwierdzić, że organ powołuje w uzasadnieniu decyzji okoliczność i nie wskazuje, jakie konsekwencje ona rodzi. Ponadto organ nie wyjaśnił charakteru powyższej nieruchomości, w szczególności, czy służy ona zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych skarżącej i jej rodziny. W takim bowiem przypadku organ musiałby rozważyć społeczne konsekwencje ewentualnej sprzedaży nieruchomości. Ostatnią okolicznością, którą stwierdził organ, to fakt zarejestrowania skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy. Z samego faktu zarejestrowania organ wywodzi, że sytuacja majątkowa skarżącej może ulec poprawie. Jest to jednak kolejne dowolne stwierdzenie organu, nie poparte żadną analizą. Słusznie skarżąca powołała w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006r. (sygn. akt III SA/Wa 2937/06 – orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyrażony został pogląd, że zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać uprawdopodobnione, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). W niniejszej sprawie organ powinien dokładnie wyjaśnić, że z samego faktu zarejestrowania się, jako osoba poszukująca pracy, wynika granicząca z pewnością możliwość znalezienia pracy z wynagrodzeniem pozwalającym na spłatę zaległości. Organ powinien przy tym przeanalizować sytuację skarżącej pod kątem jej kwalifikacji zawodowych oraz potrzeb rynku na pracowników o kwalifikacjach, które skarżąca posiada. Powinien zbadać, jak długo skarżąca poszukuje pracy, jakie wynagrodzenie mogłaby uzyskać. Tymczasem organ bez żadnego uzasadnienia, niejako dodatkowo zawarł jednozdaniowe stwierdzenie, które ma uzasadniać odmowę udzielenia ulgi. W sprawie występuje jeszcze jedna okoliczność, której organ nie rozważył, zaś ma ona istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy ona wydania kilka miesięcy wcześniej decyzji umarzającej skarżącej inne należności. Organ w ogóle do tej kwestii się nie odniósł. W szczególności nie wyjaśnił, jakie zmiany zaszły w sytuacji majątkowej i osobistej skarżącej, które spowodowały, że w niniejszej sprawie organ wydał decyzję negatywną. Tymczasem zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.), nakładają na organ administracyjny w niniejszej sprawie, obowiązek wyjaśnienia tej kwestii. Skarżąca powinna zostać przekonana, że w porównaniu ze stanem faktycznym i prawnym wziętym pod uwagę przy wydawaniu poprzedniej decyzji i stanem obecnym, zachodzą różnice usprawiedliwiające wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Rozważań takich jednak zabrakło. Na zakończenie należy z całą stanowczością opowiedzieć się przeciwko prezentowanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poglądowi, że w każdej sytuacji, w razie spełnienia przez zainteresowanego przesłanek do wydania decyzji (uznaniowej) organ ma dowolność w wyborze kierunku decyzji. W przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie zasługuje zatem na obronę twierdzenie organu, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, strona powinna przekonać organ, że w tej sytuacji zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia w oczekiwanej przez stronę treści. To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 k.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji. Wobec powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie badania, czy sytuacja skarżącej wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 wyżej wskazanej ustawy Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności natomiast przeprowadzi wszechstronne postępowanie dowodowe oraz należycie uzasadni wydaną decyzję w kontekście wskazanych we wcześniej części uzasadnienia zasad. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.