I SA/Kr 582/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie : Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędzia WSA Inga Gołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (słownie: sto złotych). I. Zaskarżonym postanowieniem z 9 kwietnia 2018r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta B. działającego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.-B. od postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z 8 lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 , art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz. 1257 ze zm. dalej-k.p.a.), w zw. z art. 17, art. 18, art. 23§2 i §4, art. 64c§7 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz. 1201 ze zm. dalej-u.p.e.a.)-utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. (organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego Z. K. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta B. , działającego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.-B., obejmujących należności z tytułu opłaty za pieczę placówki opiekuńczej na łączną kwotę [...]zł. W oparciu o tytuły wykonawcze dokonano szeregu zajęć wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanego. Zastosowane środki egzekucyjne nie doprowadziły do wyegzekwowania należności ze względu na brak środków na rachunkach bankowych. Postanowieniem z 17 stycznia 2018r. organ działając na podstawie art. 59§3 w zw z art. 59§2 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na jego bezskuteczność. Organ egzekucyjny postanowieniem z 8 lutego 2018r. nr [...] obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej wysokości [...] zł. Wierzyciel złożył zażalenie na to postanowienie, wskazując, że organ nic nie wyegzekwował a nadto w sprawie winien mieć zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. powołując się na art. 64c§4 u.p.e.a. zaznaczył, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. Ustawodawca przez użycie określenia ,,wierzyciel pokrywa" nie pozostawił organowi możliwości wyboru, czy wierzyciela obciążać kosztami czy też nie. Obowiązek uiszczenia kosztów egzekucji nie zależy od efektywności postępowania egzekucyjnego. U.p.e.a. nie wprowadza regulacji wedle których Prezydent Miasta B. nie miałby ponieść kosztów egzekucyjnych. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt: SK 31/14, organ stwierdził, że Ministerstwo Finansów w piśmie z 20 lutego 2018r. nr [...] zaznaczyło, że wyrok ten dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego i wejście w życie tego wyroku nie powoduje utraty mocy obowiązującej art. 64§1 pkt 4, art. 64§6 i art. 64§8 u.p.e.a., z tym , że przepisy te utraciły walor domniemania konstytucyjności w zakresie w jakim dotyczą kwestii objętych stwierdzonym przez Trybunał pominięciem prawodawczym. II. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie Prezydent Miasta B. zarzucił naruszenie art. 64c§4 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: [...]. Przepisy na podstawie których naliczono wysokość opłat obciążających wierzyciela w niniejszej sprawie są niekonstytucyjne od momentu ogłoszenia wyroku Trybunału. Wskazując nas powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, z uwagi na bezzasadność podniesionych zarzutów. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zm. dalej-p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3§2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd, podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145§1 pkt. 2 p.p.s.a.). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga zawiera liczne zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W istocie jednak-mimo tych zarzutów-istota kontrowersji w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r. sygn. akt: SK 31/14 oraz ustalenia, w jaki sposób należy stosować obecnie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Problem ten był już przedmiotem analizy orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w wyrokach z 6 marca 2018r. sygn. akt: II FSK 2206/17 oraz z 26 kwietnia 2018r. sygn. akt: II FSK 2621/17. Wskazano w nich, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r. jest wyrokiem zakresowym. Nie powoduje co prawda utraty mocy zaskarżonego przepisu, ale od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany (w szczególności przez organy i sądy) zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. W wyroku z 28 czerwca 2016r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że - art. 64§1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; - art. 64§6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; - art. 64§8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64§1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; - art. 64§1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64§6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny za nie budzącą wątpliwości konstytucyjnych uznał dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji (i to zarówno na korzyść lub niekorzyść organu). Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Ponadto z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Jednocześnie Trybunał uznał, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem tego państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64§1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje zdaniem Trybunału, że w pewnych warunkach, a dokładniej w wypadku należności o znacznej wysokości (takiej dotyczy niniejsza sprawa) dochodzi do całkowitego zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te z formy zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności stają się jedynie sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat prowadzi do ich przekształcenia w formę dochodu organu, nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64§1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Trybunał uznał za konieczną interwencję ustawodawcy, a do czasu jej podjęcia niezbędne jest takie stosowanie tego przepisu, aby można je było uznać za konstytucyjne w świetle omawianego wyroku. Zatem organ egzekucyjny, obciążając wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, powinien wziąć pod uwagę argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Do czasu zmiany brzmienia przepisów organy stosujące prawo, w nawiązaniu do realiów danej sprawy muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe będzie podlegało oczywiście kontroli sądu w razie zaskarżenia takiego postanowienia organu. Nie można uznać, że skoro koszty zostały ustalone w oparciu o nadal obowiązujące przepisy prawa, to tym samym nie pozostają one w rażącej dysproporcji do rzeczywistych kosztów poniesionych w toku egzekucji. Nie można tracić z pola widzenia tego, że w postępowaniu dokonywano czynności (przez 3 lata) mimo, że nie przynosiły one żadnych efektów. Banki udzielały informacji, że doszło do zbiegu egzekucji ([...]) a zobowiązany przebywa w Areszcie Śledczym. Wobec powyższego zarzuty skargi uznać należy za zasadne, a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza przepisy prawa, w szczególności art. 64§1 pkt 4, art. 64§5, art. 64§6 u.p.e.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1, art. 84 i art. 190 § 1 Konstytucji RP. Dla prawidłowego, to znaczy zgodnego z Konstytucją zastosowania wspomnianych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji konieczne jest orzekanie o wysokości kosztów egzekucyjnych z zastosowaniem standardów i wskazówek określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem organy egzekucyjne nie uczyniły zadość temu obowiązkowi, mechanicznie stosując przepisy ustawy i przedwcześnie wyliczając koszty postępowania w wysokości, wynikającej z prostych obliczeń, nie uwzględniając rzeczywiście poniesionych kosztów i nakładów pracy. Organy, ponownie rozpatrując sprawę wezmą pod uwagę stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu oraz powołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego i wyliczą koszty egzekucyjne zgodne z poniesionymi wydatkami i niezbędnym nakładem pracy, dokumentując jednocześnie te koszty w sposób, umożliwiający ich weryfikację. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. art. 145§1 pkt 1 lit. a i c uchylił w punkcie I wyroku zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu instancji w oparciu art. 135 p.p.s.a. gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia skargi. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku, za podstawę biorąc art. 200 i art. 205§2 p.p.s.a. Przy określaniu wysokość kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez stronę skarżąca uwzględniono uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, zgodnie z §2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003, Nr 221 poz. 2193 ze zm.).