I SA/Kr 587/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Ż. K. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 13 stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich i pochodzących z budżetu państwa - skargę oddala - Zarząd Województwa M. decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków Ż. K. (zwanej dalej "skarżącą") prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Kawiarnia – Bar – Pensjonat "P" z siedzibą w Ł. o ponowne rozpatrzenie spraw, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 6 listopada 2014 r., nr [...] w sprawie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich i pochodzących z budżetu państwa w łącznej kwocie 738,29 zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) w związku z art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1, art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. DZ. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 1 umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu pod nazwą "[....]". Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ uznał, że zasadnie w pierwotnym postępowaniu uznano kwotę 1 930,18 zł za wydatek niekwalifikowany tzn. taki, który mógł być objęty dofinansowaniem. Kwota ta została wyliczona przez organ na podstawie kalkulacji całości opłaty przyłączeniowej (7 737,26 zł wynikającej z faktury VAT) dotyczącej przyłącza do budynku skarżącej. Jak ustalił organ, w dniu 8 stycznia 2010 r. skarżąca zawarła umowę o przyłączenie do sieci energetycznej budynku pensjonatu, który był budynkiem mieszkalno – użytkowym (w części mieszkalnej znajdowało się mieszkanie zajmowane przez skarżącą i jej rodzinę). Do umowy dołączona została kalkulacja opłaty przyłączeniowej sporządzona odrębnie dla części użytkowej, a odrębnie dla części mieszkalnej budynku. W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia 6 listopada 2014 r. organ szeroko cytował przepisy unijne i krajowe mające, jego zdaniem, zastosowanie w sprawie. W szczególności organ wskazał na zapisy umowy zawartej ze skarżącą jako beneficjentem dofinansowania. Zgodnie z umową (§4 ust.3) skarżąca miała obowiązek realizować projekt m.in. zgodnie z procedurami przewidzianymi w ramach Programu MRPO za lata 2007-2013. Organ podkreślał, że zgodnie z zapisami Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO za lata 2007-2013, w szczególności z punktem 20.10 zawartym w części II lit. B, wydatki na przyłączenie sieci energetycznej i gazowej mogły zostać uznane za kwalifikowane, jeżeli były niezbędne do realizacji projektu oraz jeżeli beneficjent był ich jedynym odbiorcą. Zgodnie z dokumentacją dofinansowanego projektu, część mieszkalna budynku nie była objęta pomocą, a koszty przyłącza do części mieszkalnej budynku nie były niezbędne do funkcjonowania pensjonatu. Organ uznał więc, że część ww. faktury VAT zapłacona środkami pochodzącymi z dofinansowania, została rozliczona nieprawidłowo. Organ wyliczył proporcjonalny zwrot (738,29 zł) biorąc pod uwagę wartość koniecznej korekty (niekwalifikowane wydatki w wysokości 1 930,18 zł) oraz wartość faktycznego dofinansowania jakim zapłacono za fakturę (2 425,82 zł). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła zaskarżonym decyzjom, że: "(...) w uzasadnieniu decyzji znajdują się istotne nieścisłości, przeinaczenia, nieprecyzyjne sformułowania skutkujące tym, że decyzja jest błędna (...)". Po dokonaniu ponownej analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ podkreślał, że wydatek poniesiony na przyłącze do części mieszkalnej nie był niezbędny ponieważ dotyczył usługi, która nie znajdowała się "w zakresie projektu". Był to więc wydatek poniesiony niezgodnie z procedurami, o których mowa była w Podręczniku MRPO za lata 2007-2013. Dodatkowo organ zaznaczał, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. skarżąca sama zaakceptowała opłatę za przyłączenie części mieszkalnej budynku do sieci energetycznej za wydatki niekwalifikowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o zapoznanie się z dotychczasowym przebiegiem sprawy od jej początku i z całą korespondencją jej dotyczącą, będącą w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. Wskazała, że jest mikroprzedsiębiorcą, który skorzystał z pomocy UE. Prowadzi wraz z mężem pensjonat z 28 miejscami noclegowymi wraz z restauracją, gdzie zatrudnia 6 osób. Skarżąca podkreśliła, że Instytucja Zarządzająca MRPO w Informacji Pokontrolnej potwierdziła, że w obszarze merytorycznym i finansowym, projekt został prawidłowo zrealizowany, co było dla niej oczywiste, gdyż w trakcie realizacji projektu była na bieżąco kontrolowana i sprawdzana, na każde działanie musiała uzyskać akceptację, a jakiekolwiek uchybienie z jej strony byłoby zakwestionowane i odrzucone, co mogła potwierdzić K Z ze Stowarzyszenia Oświatowego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich P., która przygotowywała wniosek o dofinansowanie. Skarżąca zacytowała i podkreśliła treść następującego zapisu: "Uznanie danego projektu za kwalifikowany do wsparcia w ramach MRPO nie oznacza, że wszystkie wydatki poniesione w trakcie realizacji projektu będą uznane za kwalifikowane (pkt 1.2. Podręcznika kwalifikowania wydatków). Podkreślić należy, iż oceny kwalifikowalności wydatku dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu. Na etapie wyboru wniosków sprawdzeniu podlega potencjalna kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku. Kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest również w trakcie realizacji projektu, kiedy Beneficjent przedkłada kolejne wnioski o płatność, w tym na etapie wniosku o płatność końcową oraz podczas kontroli (pkt 4.3. Podręcznika)". W ocenie skarżącej projekt został rozliczony bez zastrzeżeń i zaakceptowany przez Instytucje Zarządzającą MRPO. Jednocześnie skarżąca wskazała, że wszystkie decyzje wydawane w jej sprawie w wyniku audytu przeprowadzonego przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej, były bezprawne i wyrządziły jej wielką krzywdę. W ocenie skarżącej powoływanie w decyzjach olbrzymiej ilości "...ustaw, artykułów, przepisów, rozporządzeń, dzienników ustaw wraz z późniejszymi zmianami" w jej konkretnym przypadku "zaharowanego, wykończonego psychicznie mikroprzedsiębiorcy, nie znającego się na zawiłościach prawnych..." nie miało sensu. Zdaniem skarżącej zarzut, że zakwestionowane wydatki nie były niezbędne do realizacji projektu był chybiony ponieważ mieszkanie skarżącej znajdowało się w jednym budynku pensjonatu, a mieszkanie miało charakter "mieszkania służbowego" ze względu na charakter pracy skarżącej (konieczność bycia dyspozycyjnym przez cała dobę). W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawach i wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak w dokumentach potwierdzenia, że skarga została należycie opłacona, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu było uznanie przez organ, że część faktury wystawionej przez przedsiębiorstwo energetyczne za przyłącz do budynku mieszkalno użytkowego (w części dotyczącej przyłącza do mieszkania), nie kwalifikowała się do dofinansowania. Organ wyliczył wartość niekwalifikowanych wydatków w oparciu o kalkulację przedsiębiorstwa energetycznego dołączoną do umowy o przyłączenie do sieci, w której to kalkulacji (załącznik nr 2 do umowy) rozdzielono całość opłaty na część dotyczącą części mieszkalnej (przydział 14kW) i części pensjonatowej (32 kW) budynku. Organ wziął również pod uwagę, że pierwotna faktura (7 737,26 zł) została tylko w części dofinansowana (2 425,82 zł) i dlatego skarżąca powinna była zwrócić proporcjonalnie jedynie 738,29 zł. W ocenie Sądu taka interpretacja zasad kwalifikowania wydatków do dofinansowania środkami europejskimi i z budżetu państwa była zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że od samego początku skarżąca w opisie projektu wskazywała, że mieszkanie właścicieli będzie uwzględnione w kosztach niekwalifikowanych (część D.8.2 wniosku o dofinansowanie – k.30 akt administracyjnych). Dodatkowo, słusznie organ wskazywał, że zgodnie z procedurami uznawania wydatków za kwalifikowane (pkt 20.10 Podręcznika) warunkiem dofinansowania jest niezbędność danego wydatku dla realizacji projektu. "Niezbędny wydatek" w dofinansowywanym projekcie to wydatek, bez którego dany projekt nie może zostać zrealizowany. Przedmiotem dofinansowania był wyłącznie budynek w części dotyczącej pensjonatu i pensjonat taki mógłby funkcjonować niezależnie od tego, czy jego właściciele mieszkaliby w tym samym budynku. Oczywistym jest, że zamieszkiwanie w budynku pensjonatu przez ich właścicieli ułatwiało prowadzenie działalności gospodarczej (zarządzanie personelem, obsługę gości) ale nie był to warunek (faktyczny lub prawny) funkcjonowania pensjonatu jako takiego. Ponadto, rozdzielenie przez organ całości opłaty przyłączeniowej było możliwe z uwagi na odrębną kalkulację przydziału mocy. W ocenie Sądu skoro przedsiębiorstwo energetyczne odrębnie obliczyło opłatę przyłączeniową co do każdej części budynku, a także zamontowało odrębne liczniki (str. 4 decyzji z dnia 6 listopada 2014 r. – k. 77, str. 2 akt administracyjnych) to znaczy, że opłaty te mogły być ponoszone oddzielnie. Podkreślić należy, że stanowisko co do braku kwalifikowalności ww. wydatków zostało przedstawione skarżącej w podsumowaniu ustaleń audytowych sporządzonych w lipcu 2013 r. przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w K., przy czym w "Podsumowaniu..." zacytowane zostały fragmenty Podręcznika (pkt 20.9 i 20.10) w wersji z maja 2008 r. (obowiązujące w dacie ogłoszenia informacji o konkursie) i w wersji z lipca 2010 r. Skarżąca (str. 10 zastrzeżeń do ustaleń pokontrolnych) początkowo wyjaśniała, że o ile dobrze zrozumiała zarzuty to jeżeli zapłaciłaby za przyłącz w części mieszkalnej przed lipcem 2010 r. to taki wydatek byłby kwalifikowany. Jej zdaniem, skoro część opłaty dotyczącej mieszkania, zapłaciła przed lipcem 2010 r. – wydatek ten powinien zostać uwzględniony jako kwalifikowany. Zasadnie jednak organ zauważył, że wskazywana przez skarżącą opłata z 2008 r. dotyczyła przyłączenia placu budowy (k. 57 akt administracyjnych). Następnie, w kolejnym piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. skarżąca zaakceptowała ustalenia organu w tym zakresie. Powyższy tok postępowania administracyjnego dowodzi, że pomimo rozwlekłości uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji (o czym poniżej) skarżąca zdawała sobie sprawę z faktycznej istoty sporu i przedstawiała swoje argumenty, otrzymując konkretne stanowisko organu. Sąd nie dostrzegł więc naruszenia przepisów – zwłaszcza zasad ogólnych postępowania administracyjnego – w sposobie procedowania i formułowania zarzutów w zakresie przedmiotu sporu. Niemniej jednak należy przyznać, że uzasadnienie prawne decyzji (zwłaszcza ww. decyzji z dnia 6 listopada 2014 r.) jest nadmiernie rozbudowane o obszerne cytaty z przepisów prawa unijnego i krajowego. Należy podkreślić, że celem "uzasadnienia prawnego" w decyzji nie jest wymienianie i cytowanie wszystkich przepisów (lub znacznej ich części), które organ stosuje lub powinien stosować, ale wskazanie przede wszystkim tych regulacji, które stanowią bezpośrednią podstawę nałożonego obowiązku (tu: zwrotu części otrzymanego dofinansowania) lub przyznanego uprawnienia. W uzasadnieniu prawnym powinny znaleźć się również te przepisy, których interpretacja jest kluczowa dla przedmiotu rozstrzygnięcia. Zbyt obszerne uzasadnienia prawne mogą bowiem być tak nieczytelne dla adresata decyzji, że nie jest on w stanie zrozumieć, co w istocie jest podstawą działania organu administracyjnego. Jedne z podstawowych zasad postępowania administracyjnego regulują art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym art. 8 organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei, zgodnie z ww. art. 9 organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasadami tymi łączy się tzw. zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Powyższe zasady nie były przestrzegane w pełni przez organ poprzez nadmierne cytowanie całości przepisów regulujących procedury realizacji programów operacyjnych. Należy zauważyć, że nawet w przypadku konkretnie rozpoznawanej sprawy organ cytował: a to zapisy Podręcznika (m.in. punkty 20.9 i 20.10) w wersjach sprzed i po lipcu 2010 r. (str. 4 decyzji z dnia 6 listopada 2014 r.) nie wskazując konkretnie, które miały w sprawie zastosowanie; a to wyłącznie punkt 20.10 (decyzja z dnia 13 stycznia 2015 r.). Na dodatek uzasadnienie ww. decyzji z dnia 13 stycznia 2015 r. zostało tak sformułowane, że bezpośrednio po powołaniu całości kwoty brutto (7 737,26 zł) z tytułu opłaty przyłączeniowej został zamieszczony wniosek, że: "...przedmiotowy wydatek nie spełnia przesłanek, aby można go było uznać za kwalifikowany". W efekcie skarżąca, pomimo że zgadzała się w toku postępowania z merytorycznymi ustaleniami organu (ww. pismo z dnia 8 kwietnia 2014 r.) składała środki zaskarżenia, w tym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, bardziej akcentując zarzuty dotyczące sposobu procedowania niż mające bezpośredni związek z istotą sporu. Sąd dostrzega przy tym, że organ (najprawdopodobniej zdając sobie sprawę z faktu używania nadmiernie skomplikowanych i biurokratycznych sformułowań) usiłował zwrócić uwagę skarżącej na najistotniejsze w sprawie przepisy (używając pogrubionej czcionki) tj. art. 184 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich są dokonywane zgodnie z określonymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Takimi "procedurami" są m. in. procedury określone w umowie zawartej przez skarżącą i w Podręczniku, na który również powołał się organ. Skarżąca zobowiązała się w umowie (§4 ust.3) do przestrzegania procedur przewidzianych w ramach Programu MRPO za lata 2007-2013. Z kolei w decyzji dnia 13 stycznia 2015 r. organ wskazał te przepisy, które nakazywały zwrócić otrzymane dofinansowanie, które zostało wykorzystane niezgodnie z procedurami (§ 6 ust. 1 umowy zawartej przez skarżącą). W ocenie Sądu opisane powyżej nieprawidłowości w sposobie uzasadniania decyzji nie wpłynęły jednak na wynik sprawy, a tylko wtedy, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 720 z późn. zm.) sąd administracyjny może uchylić zaskarżone decyzje. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już Sąd zauważał powyżej, skarżąca zdawała sobie sprawę, co w istocie jest przedmiotem sporu – nie doszło więc do ograniczenia jej prawa do obrony (czynnego udziału w sprawie). Ponadto przytoczenie w decyzji z dnia 6 listopada 2014 r. różnych wersji zapisów Podręcznika (pkt 20.9 i 20.10) nie miało znaczenia dla wykładni, ponieważ w obu wersjach chodziło o wykluczenie dofinansowywania wydatków, które nie były niezbędne dla realizacji projektu oraz jeżeli beneficjent nie był ich jedynym odbiorcą. Odnosząc się natomiast do sugerowanej w skardze zmiany stanowiska kontrolujących w zakresie rozliczania wydatków przez skarżącą, to należy zauważyć, że kwalifikowalność wydatków może być oceniana również po dokonaniu płatności końcowej. Taka ocena dokonywana jest m.in. w audycie, o którym skarżąca powinna była wiedzieć – stosowne zapisy znajdowały się w zawartej umowie (§13). Z akt wynika, że wiedzę o odrębności kalkulowania opłaty przyłączeniowej pozyskali dopiero pracownicy Urzędu Kontroli Skarbowej na etapie przeprowadzania audytu (wynikało do z załącznika do umowy zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym, a nie z faktury przedstawianej do dofinansowania). Nie ma więc dowodu, że pierwotnie taka opłata została zaakceptowana. Sąd nie neguje, że do rozliczenia całej opłaty mogło dojść również przez przeoczenie samej skarżącej lub osób z nią współpracujących. Należy jednak pamiętać, że skarżąca otrzymała pomoc ze środków publicznych. Dofinansowanie ze środków publicznych nie wiąże się dla przedsiębiorcy bezpośrednio z kosztami otrzymania tego typu usługi jakimi są w warunkach rynkowych: oprocentowanie, prowizja. Beneficjent programów pomocowych, co do zasady, nie jest zobowiązany również do zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. Zasadą jest przy rozliczaniu dofinansowania ze środków publicznych, że w tym zakresie beneficjent poddany jest szczególnym procedurom kontroli i audytu (co samo w sobie może generować koszty zatrudniania w tym celu konkretnych osób) i powinien realizować projekt z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie zgodnie z przyjętymi procedurami. Wybór sposobu dofinansowania (komercyjne pożyczki i kredyty łączące się z większą swobodą w sposobie ich wydatkowania lub ściślej kontrolowane dofinansowanie ze środków publicznych) należy do beneficjenta. Sąd uznał więc, że zarzuty skargi nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art.151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.