I SA/Kr 588/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Ż. K. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 13 stycznia 2015 r. Nr [..] w przedmiocie zwrotu środków europejskich i pochodzących z budżetu państwa - skargę oddala - Zarząd Województwa M. decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków Ż.K. (zwanej dalej "skarżącą") prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Kawiarnia – Bar – Pensjonat "P" z siedzibą w Ł. o ponowne rozpatrzenie spraw, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 6 listopada 2014 r., nr [...] w sprawie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich i pochodzących z budżetu państwa w łącznej kwocie 839,62 zł. W decyzji tej zakwestionowano dofinansowanie zakupu trzech (z ogólnej liczby 23) stołów. Wartość zwrotu dofinansowania została obliczona proporcjonalnie do otrzymanego dofinansowania (3 103,89 zł) całej faktury na zakup stołów (9 900 zł). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) w związku z art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1, art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. DZ. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 1 umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu pod nazwą "[...] ". Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ uznał, że zasadnie w pierwotnym postępowaniu nie uznano zakupu 3 stołów za wydatek kwalifikowany, ponieważ skarżąca w biznesplanie stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie przewidziała zakup jedynie 20 stołów. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła jedynie, że: "(...) w uzasadnieniu decyzji znajdują się istotne nieścisłości, przeinaczenia, nieprecyzyjne sformułowania skutkujące tym, że decyzja jest błędna (...)". Organ wskazał przede wszystkim na pkt 5.6 Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach projektu MRPO 2007-2013, zgodnie z którym aby wydatek mógł być uznany za kwalifikowany powinien być poniesiony zgodnie z kategoriami wydatków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu. Załącznikiem do umowy był wniosek wraz z biznesplanem. Skoro skarżąca zakupiła więcej stołów niż wykazała w biznesplanie to rozliczenie zwiększonej ilości zakupionych stołów byłoby niezgodne z procedurami, do których przestrzegania zobowiązała się skarżąca w §4 ust. 3 umowy. Organ zaznaczył, że okoliczność zakupienia większej ilości stołów nie była kwestionowana. Skarżąca podkreślała jedynie , że wydatek ten był efektywny i racjonalny; został poniesiony w okresie kwalifikowania wydatków i został uzgodniony z Instytucją Zarządzającą czego dowodem był fakt jego rozliczenia bez zastrzeżeń. Jednakże w ocenie organu, skoro naruszone zostały procedury to wydatek należało uznać za niekwalifikowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o zapoznanie się z dotychczasowym przebiegiem sprawy od jej początku i z całą korespondencją jej dotyczącą, będącą w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego Województwa M.. Wskazała, że jest mikroprzedsiębiorcą, który skorzystał z pomocy UE. Prowadzi wraz z mężem pensjonat z 28 miejscami noclegowymi wraz z restauracją, gdzie zatrudnia 6 osób. Skarżąca podkreśliła, że Instytucja Zarządzająca MRPO w Informacji Pokontrolnej potwierdziła, że w obszarze merytorycznym i finansowym, projekt został prawidłowo zrealizowany, co było dla niej oczywiste, gdyż w trakcie realizacji projektu była na bieżąco kontrolowana i sprawdzana, na każde działanie musiała uzyskać akceptację, a jakiekolwiek uchybienie z jej strony byłoby zakwestionowane i odrzucone, co mogła potwierdzić K.Z. ze Stowarzyszenia Oświatowego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Podtatrza, która przygotowywała wniosek o dofinansowanie. Skarżąca zacytowała i podkreśliła treść następującego zapisu: "Uznanie danego projektu za kwalifikowany do wsparcia w ramach MRPO nie oznacza, że wszystkie wydatki poniesione w trakcie realizacji projektu będą uznane za kwalifikowane (pkt 1.2. Podręcznika kwalifikowania wydatków). Podkreślić należy, iż oceny kwalifikowalności wydatku dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu. Na etapie wyboru wniosków sprawdzeniu podlega potencjalna kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku. Kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest również w trakcie realizacji projektu, kiedy Beneficjent przedkłada kolejne wnioski o płatność, w tym na etapie wniosku o płatność końcową oraz podczas kontroli (pkt 4.3. Podręcznika)". W ocenie skarżącej projekt został rozliczony bez zastrzeżeń i zaakceptowany przez Instytucje Zarządzającą MRPO. Jednocześnie skarżąca wskazała, że wszystkie decyzje wydawane w jej sprawie w wyniku audytu przeprowadzonego przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej, były bezprawne i wyrządziły jej wielką krzywdę. Zdaniem skarżącej powoływanie w decyzjach olbrzymiej ilości "...ustaw, artykułów, przepisów, rozporządzeń, dzienników ustaw wraz z późniejszymi zmianami" w jej konkretnym przypadku "zaharowanego, wykończonego psychicznie mikroprzedsiębiorcy, nie znającego się na zawiłościach prawnych..." nie miało sensu. Zdaniem skarżącej zarzut, że zakwestionowane wydatki nie były niezbędne do realizacji projektu był chybiony ponieważ mieszkanie skarżącej znajdowało się w jednym budynku pensjonatu, a mieszkanie miało charakter "mieszkania służbowego" ze względu na charakter pracy skarżącej (konieczność bycia dyspozycyjnym przez cała dobę). Końcowo skarżąca zauważyła, że organ używał sformułowania "środek trwały" podczas gdy za środki trwałe mogły być uznawane jedynie te przedmioty, których jednostkowa cena przekraczała 3 500 zł Natomiast zakupione stoły kosztowały 900 zł za 1 sztukę. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawach i wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak w dokumentach potwierdzenia, że skarga została należycie opłacona, względnie o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej stosowanego nazewnictwa – organ zauważał, że takie określenia znalazły się w biznesplanie sporządzonym przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu było uznanie przez organ, że część zakupionych stołów (3 szt z 23 łącznie) należało uznać za wydatek niekwalifikowany wyłącznie z tego powodu, że pierwotnie skarżąca w złożonym biznesplanie planowała zakup jedynie 20 szt stołów. W ocenie Sądu taka interpretacja zasad kwalifikowania wydatków do dofinansowania środkami europejskimi i z budżetu państwa była zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że niespornym było zamieszczenie w biznesplanie dołączonym do wniosku o dofinansowanie – planowanych zakupów 20 szt. stołów. Zakupy te zostały określone przez skarżącą jako wydatki na środki trwałe. Nie były więc zasadne argumenty zarzucające posługiwanie się tego typu określeniem w zaskarżonej decyzji, chociaż zgodnie z obowiązującymi przepisami podatkowymi stoły o jednostkowej wartości 900 zł były elementami wyposażenia, a nie środkami trwałymi. Niemniej jednak ta okoliczność nie świadczy o wadliwości ustaleń – co więcej zakwestionowanie dofinansowania tylko z tego powodu, że skarżąca kupiła tańsze (bo po 900 zł), a nie droższe stoły – byłoby działaniem stojącym w jawnej sprzeczności z zasadą racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Podkreślić również należy, że organ nie negował ani celowości zakupienia większej ilości stołów, ani rzetelności dokumentów potwierdzających poniesione z tego tytułu wydatki. Istotnym był jedynie formalny element sprawy – rozliczenie przez skarżącą większej ilości zakupów, niż wykazano we wniosku o dofinansowanie. Teoretycznie takie podejście wydaje się być nadmiernym formalizmem, ale trzeba zaznaczyć, że strony umowy o dofinansowanie mogą w określonym zakresie uzgadniać zmiany w pierwotnym projekcie. Z akt wynika, że w zakresie zwiększonych zakupów strony takich uzgodnień nie dokonały przez "przeoczenie" (k.47 str. 2 akt administracyjnych). Podkreślić należy, że stanowisko co do braku kwalifikowalności ww. wydatków zostało przedstawione skarżącej w podsumowaniu ustaleń audytowych sporządzonych w lipcu 2013 r. przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie. Powyższy tok postępowania administracyjnego dowodzi, że pomimo rozwlekłości uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji (o czym poniżej) skarżąca powinna zdawać sobie sprawę z faktycznej istoty sporu. Niemniej jednak należy przyznać, że uzasadnienie prawne decyzji (zwłaszcza ww. decyzji z dnia 6 listopada 2014 r.) jest nadmiernie rozbudowane o obszerne cytaty z przepisów prawa unijnego i krajowego. Należy podkreślić, że celem "uzasadnienia prawnego" w decyzji nie jest wymienianie i cytowanie wszystkich przepisów (lub znacznej ich części), które organ stosuje lub powinien stosować, ale wskazanie przede wszystkim tych regulacji, które stanowią bezpośrednią podstawę nałożonego obowiązku (tu: zwrotu części otrzymanego dofinansowania) lub przyznanego uprawnienia. W uzasadnieniu prawnym powinny znaleźć się również te przepisy, których interpretacja jest kluczowa dla przedmiotu rozstrzygnięcia. Zbyt obszerne uzasadnienia prawne mogą bowiem być tak nieczytelne dla adresata decyzji, że nie jest on w stanie zrozumieć, co w istocie jest podstawą działania organu administracyjnego. Jedne z podstawowych zasad postępowania administracyjnego regulują art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym art. 8 organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei, zgodnie z ww. art. 9 organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasadami tymi łączy się tzw. zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Powyższe zasady nie były przestrzegane w pełni przez organy poprzez nadmierne cytowanie całości przepisów regulujących procedury realizacji programów operacyjnych. Sąd dostrzega przy tym, że organ (najprawdopodobniej zdając sobie sprawę z faktu używania nadmiernie skomplikowanych i biurokratycznych sformułowań) usiłował zwrócić uwagę skarżącej na najistotniejsze w sprawie przepisy (używając pogrubionej czcionki) tj. art. 184 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich są dokonywane zgodnie z określonymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Takimi "procedurami" są m. in. procedury określone w umowie zawartej przez skarżącą i w Podręczniku, na który również powołał się organ. Skarżąca zobowiązała się w umowie (§4 ust.3) do przestrzegania procedur przewidzianych w ramach Programu MRPO za lata 2007-2013. Z kolei w decyzji dnia 13 stycznia 2015 r. organ wskazał te przepisy, które nakazywały zwrócić otrzymane dofinansowanie, które zostało wykorzystane niezgodnie z procedurami (§ 6 ust. 1 umowy zawartej przez skarżącą). W ocenie Sądu opisane powyżej nieprawidłowości w sposobie uzasadniania decyzji nie wpłynęły jednak na wynik sprawy, a tylko wtedy, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 720 z późn. zm.) sąd administracyjny może uchylić zaskarżone decyzje. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już Sąd zauważał powyżej, skarżąca zdawała sobie sprawę, co w istocie jest przedmiotem sporu – nie doszło więc do ograniczenia jej prawa do obrony (czynnego udziału w sprawie). Ponadto, co należy podkreślić, w części uzasadnienia ww. decyzji z dnia 6 listopada 2014 r. dotyczącej stanu faktycznego i stanowiska strony – twierdzenia organu co do przyczyn zakwestionowania wydatków na dofinansowanie zakupu większej ilości stołów, są na jasno sformułowane. Odnosząc się natomiast do sugerowanej w skardze zmiany stanowiska kontrolujących w zakresie rozliczania wydatków przez skarżącą, to należy zauważyć, że kwalifikowalność wydatków może być oceniana również po dokonaniu płatności końcowej. Taka ocena dokonywana jest m.in. w audycie, o którym skarżąca powinna była wiedzieć – stosowne zapisy znajdowały się w zawartej umowie (§13). Sąd nie neguje, że do rozliczenia większej ilości zakupów stołów mogło dojść również przez przeoczenie samej skarżącej lub osób z nią współpracujących. Sąd przyznaje również, że zakup większej ilości stołów mógł być celowy – nie zmienia to jednak zasady, że zgodnie z procedurą dofinansowania (pkt 5.6 w cz. I Podręcznika) wydatek może zostać uznany za "kwalifikowany" jeżeli zostanie poniesiony zgodnie z kategoriami wydatków wynikających z umowy o dofinansowanie, co w praktyce oznacza że wydatek ten musi być zgodny z wykazanymi w umowie lub załączniku do tej umowy (jakim był wniosek o dofinansowanie i dołączony do niego biznesplan). Należy pamiętać, że skarżąca otrzymała pomoc ze środków publicznych. Dofinansowanie ze środków publicznych nie wiąże się dla przedsiębiorcy bezpośrednio z kosztami otrzymania tego typu usługi jakimi są w warunkach rynkowych: oprocentowanie, prowizja. Beneficjent programów pomocowych, co do zasady, nie jest zobowiązany również do zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. Zasadą jest przy rozliczaniu dofinansowania ze środków publicznych, że w tym zakresie beneficjent poddany jest szczególnym procedurom kontroli i audytu (co samo w sobie może generować koszty zatrudniania w tym celu konkretnych osób) i powinien realizować projekt z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie zgodnie z przyjętymi procedurami. Wybór sposobu dofinansowania (komercyjne pożyczki i kredyty łączące się z większą swobodą w sposobie ich wydatkowania lub ściślej kontrolowane dofinansowanie ze środków publicznych) należy do beneficjenta. Sąd uznał więc, że zarzuty skargi nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art.151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.