I SA/Kr 593/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Ż. K. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 13 stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich i pochodzących z budżetu państwa - skargę oddala - W dniu 27 listopada 2014 r. Zarząd Województwa M. wydał decyzję nr [...], w której zobowiązał Z.K. Kawiarnia "P" w Ł. ( powoływana dalej jako Beneficjent) do zwrotu środków europejskich i pochodzących z budżetu państwa w łącznej kwocie 1.912,80 PLN wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu, tj. w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. Ww. decyzja była wynikiem przeprowadzenia przez IZ MRPO, w dniu 8 sierpnia 2013 roku, kontroli doraźnej projektu w zakresie merytorycznym i finansowym, zakończonej Informacją Pokontrolną z dnia 24 października 2013 r., nr [...] We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Beneficjent zarzucił zaskarżonej decyzji, że: "(...) w uzasadnieniu decyzji znajdują się istotne nieścisłości, przeinaczenia, nieprecyzyjne sformułowania skutkujące tym, że decyzja jest błędna (...)". Wobec powyższego Beneficjent wniósł o ponowne rozpatrzenie wszystkich wyjaśnień zawartych we wcześniejszych pismach przesłanych do Instytucji Zarządzającej. W przedmiotowym piśmie Beneficjent nie wniósł konkretnych zarzutów co do treści wydanej decyzji, zwrócił się jedynie o powtórną analizę wszystkich wcześniejszych wyjaśnień przesłanych w sprawie. IZ MRPO decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. nr [...] po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono , że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, produktem projektu jest jeden nowoutworzony nowoczesny pensjonat, którego powierzchnia całkowita wynosi 1 231,08 m2. W jego skład wchodzi również mieszkanie właścicieli o powierzchni 68,5 m2, które stanowi część niekwalifikowaną. Zgodnie z przedstawionymi do rozliczenia wnioskami o płatność Beneficjent wydatkował środki finansowe na część mieszkalną oraz garaż, które nie mieściły się w zakresie kosztów kwalifikowalnych projektu. W ramach kosztów kwalifikowanych projektu Beneficjent rozliczył koszty zagospodarowania terenu wokół budynku, jednakże zagospodarowanie terenu służy zarówno części mieszkalnej jak i usługowej. Tym samym koszty zagospodarowania nie mogą stanowić kosztów kwalifikowanych w całości. W oparciu o powyższe ustalenia, IZ MRPO dokonała proporcjonalnego wyliczenia kosztów, które zostały przeznaczone na zagospodarowanie terenu dla części mieszkalnej. Do wyliczenia powyższych kosztów przyjęto stosunek powierzchni mieszkania do powierzchni całkowitej obiektu. Zważywszy, iż celem zagospodarowania terenu wokół budynku jest korzystanie przez mieszkańców, jak i pomocniczą funkcję garażu do wyliczenia proporcji uwzględniono tylko powierzchnię mieszkania. Wynikiem powyższego działania został ustalony procentowy udział mieszkania, który wyniósł 5,56%. Następnie ustalone zostały koszty zagospodarowania terenu w ramach wniosku o płatność nr 4 (wartość prac 89 942,32 zł), które zostały stosunkowo przeliczone przez procentowy udział mieszkania i ostatecznie zostały ustalone na poziomie 5 000,79 zł. Jak wskazano zatem w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 listopada 2014 r., znak [...] Beneficjent wydatkował środki finansowe niezgodnie z zapisami Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO 2007-2013 w szczególności z punktem 5.3 zawartym w części I "Ogólne warunki uznania wydatku za kwalifikowany". Zgodnie z jego treścią, aby wydatek mógł być uznany za kwalifikowany, powinien być: " ... efektywny i racjonalny". Załącznikiem do umowy o dofinansowanie projektu był wniosek o dofinansowanie wraz z biznesplanem. Podpisując umowę o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do zrealizowania projektu w sposób zgodny z zakresem rzeczowym wskazanym we wniosku aplikacyjnym. Zgodnie z dokumentacją aplikacyjną do kosztów kwalifikowanych należała część usługowa obiektu, bez części mieszkalnej. W niniejszym przypadku Beneficjent rozliczył w ramach projektu środki finansowe poniesione na zagospodarowanie terenu, tak jakby służył on wyłącznie części budynku uznanej za kwalifikowaną. Jeżeli bowiem jakiś wydatek służy celom kwalifikowanym i niekwalifikowanym, nie sposób uznać jego koszt za efektywny i racjonalny w całości, a co najwyżej w części. Tym samym nie ulega wątpliwości, że takie wydatkowanie środków finansowym było ze strony Beneficjenta nieracjonalne i niegospodarne. Okoliczność ta sprawia, iż wydatek poniesiony na zagospodarowanie terenu dla części mieszkalnej nie może być uznany za kwalifikowany, ponieważ byłoby to działanie niezgodne z procedurami. Postępowanie Beneficjenta stoi również w sprzeczności z § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 14 czerwca 2010 r., zgodnie z którym Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach programu oraz w sposób który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowania projektu. Beneficjent w piśmie z dnia 7 listopada 2013 roku nie zgodził się z ustaleniami IZ MRPO i utrzymywał , iż mieszkanie pomimo znajdowania się w części kosztów niekwalifikowanych albowiem pełni dla niego funkcję mieszkania służbowego. W jego opinii, fakt uznania kosztów na zagospodarowanie terenu dla części mieszkalnej nie znajduje żadnych podstaw merytorycznych. IZ MRPO po dokonaniu ponownej analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie podkreśla, że wydatek poniesiony na zagospodarowanie terenu przypadającego na część mieszkalną nie spełnia przesłanek uznania go za wydatek kwalifikowany. Uznanie tego wydatku za koszt kwalifikowany w przedmiotowym przypadku byłoby sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie dokumentami, zwłaszcza z Podręcznikiem kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007-2013. Pismem z dnia 5 marca 2015 r., Ż.K. Kawiarnia "P" w Ł.j (dalej: skarżąca), wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na ww. decyzje Skarżąca wskazuje, że Instytucja Zarządzająca MRPO w Informacji Pokontrolnej potwierdziła, że w obszarze merytorycznym i finansowym, projekt został prawidłowo zrealizowany, co było dla niej oczywiste, gdyż w trakcie realizacji projektu była na bieżąco kontrolowana i sprawdzana, na każde działanie musiała uzyskać akceptację, a jakiekolwiek uchybienie z jej strony byłoby zakwestionowane i odrzucone. Skarżąca jednoznacznie potwierdza fakt rozliczenia projektu bez zastrzeżeń i jego akceptację przez Instytucje Zarządzającą MRPO. Jednocześnie skarżąca wskazuje, że wszystkie kolejne decyzje wydawane w jej sprawie w wyniku audytu są bezprawne i wyrządziły jej wielką krzywdę. Skarżąca, wraz z powołaniem osób prowadzących księgowość projektu wyraża zaskoczenie faktem wylosowania jej projektu do audytu, gdyż był on realizowany w ramach Regionalnej Pomocy Inwestycyjnej, a podlegał pomocy "de minimis" dla mikroprzedsiębiorcy i absolutnie nie powinien znaleźć się w grupie przedsiębiorstw losowanych do audytu. Skarżąca twierdzi, że Zarząd Województwa M nie wyjaśnił jej wątpliwości zgłoszonych w obszernym piśmie z dnia 7 listopada 2013 r. złożonego do Departamentu Funduszy Unii Europejskiej, a także w czasie jej pobytu w tym Departamencie w dniu 7 lutego 2014 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezpośrednio zaskarżonej decyzji Skarżąca podniosła , że organ wybiorczo odniósł się do jej wyjaśnień. Skarżąca za organem przyznała , że "...powierzchnia mieszkalna już na etapie aplikowania została wyłączona z kosztów kwalifikowanych i znalazła się poza dofinansowanym projektem..." jednak uważa , że nigdzie nie ma nic napisane o częściach wspólnych. Dlatego też ma wątpliwości czy to wyliczanie proporcjonalności ma podstawę prawną, czy tylko formę uznaniową i zależy od woli np. audytujących. Jeśli ma podstawę prawną, to należy również bezwzględnie do wyliczenia wydatku wprowadzić element obciążenia tej części wspólnej. Z jednej strony klienci pensjonatu i restauracji, pracownicy, zaopatrzenie, sytuacje losowe, z drugiej strony dwoje ludzi części mieszkalnej, właściciele poświęcający swój czas dla pensjonatu. Można to obciążenie części wspólnej określić stosunkiem 98% do 2% czyli wydatek niekwalifikowany poniesiony na zagospodarowanie terenu powinien wynosić 100,02zł." W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji . Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznaje rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwana dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna,. W kwestii ustalania i nakładania korekt finansowych, art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej także: u.z.p.p.r.) odsyła wprost do art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE.L.210 z 31.07.2006, z póz. zm., dalej: rozporządzenie nr 1083/2006). W przypadku odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań wskazano ogólnie na przepisy o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 15 tej ustawy), czyli art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej także u.f.p.). Według art. 207 ust. 1 u.f.p., gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9. W art. 207 ust. 8 u.f.p. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W art. 207 ust. 9 u.f.p. przewidziano, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem jest zapłata za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki przyznano, czyli sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki przekazano, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Termin "przeznaczenie" oznacza określenie, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy natomiast przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 ustawy o finansach publicznych, w szczególności w zakresie zamówień publicznych. Wykrycie przez zespół kontrolujący, i nie ma to znaczenia czy to wykryto podczas pierwszej czy następnej kontroli, wyżej omawianego naruszenia prawa wspólnotowego lub krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo poprzez nałożenie korekty finansowej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 99 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006ww. nie nałożenie przez Państwo członkowskie opisywanych wyżej korekt finansowych może spowodować negatywne konsekwencje, w postaci dokonania przez Komisję na podstawie tego przepisu korekt finansowych w drodze anulowania całości lub części wkładu wspólnotowego na rzecz programu operacyjnego. Materialnoprawną podstawą do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 98 cytowanego wyżej rozporządzenia nr 1083/2006, do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. Stosownie do dyspozycji art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Zgodnie z § 4 ust. 3 Umowy zawartej między Beneficjentem a IZ MRPO Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie Projektu. Zdaniem IZ MRPO w trakcie realizacji projektu Beneficjent, wydatkował środki finansowe niezgodnie z zapisami Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO 2007-2013, (stanowiący załącznik do Uchwały Nr 393/08 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 15 maja 2008 r.), w szczególności z punktem 5.3 zawartym w części I "Ogólne warunki uznania wydatku za kwalifikowany Zgodnie z jego treścią, aby wydatek mógł być uznany za kwalifikowany, powinien być efektywny i racjonalny.. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę doszedł do wniosku , że IZ MPO prawidłowo zakwestionowała wydatki w kwocie 1.912,80 zł. jako wydatki nie mogące zostać uznane jako kwalifikowane. W pełni przy tym podzielił stanowisko organu , że decydujące znaczenie ma okoliczność , że we wniosku o dofinansowanie projektu skarżąca ujęła koszty mieszkania prywatnego oraz garażu jako koszty niekwalifikowane. Wniosek ten jest podstawowym dokumentem określającym projekt, w tym wydatki choć potencjalnie kwalifikowalne. Również w decyzji nr 419/17 z dnia 28 maja 2007 r. w zakresie pozwolenia na budowę wyraźnie określono , iż pozwolenie to dotyczy budynku usługowego z częścią mieszkalną odnosząca się do mieszkania właścicieli. Przedstawiając dane techniczne mieszkanie zakwalifikowane zostało jako mieszkanie prywatne o pow. 68,5 m2 , które wyodrębniono wraz z garażem pow. 28,20 jako część mieszkalna kat I. Podobnie te kwestię uregulowano w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2011 r. W pismach z dnia 24.10.2012 r. i 28.10.2012 r. beneficjent również jednoznacznie kwalifikował sporne mieszkanie jako prywatne mieszkanie właścicieli. Zwrócić ponadto należy uwagę , że zgodnie z § 16 umowy o dofinansowanie projektu beneficjent miał możliwość zgłoszenia IZ MRPO zmiany dotyczące realizacji projektu przed ich wprowadzeniem i nie później niż 30 dni przed planowanym zakończeniem realizacji Projektu . Z możliwości tej nie skorzystał w związku z powyższym trudno akceptować wyjaśnienia Skarżącej , że sporny garaż jest formalnie związany z kosztami kwalifikowanymi. W ocenie Sądu oczywiste jest, że gdy jakiś wydatek ma związek nie tylko z wydatkami kwalifikowanymi w projekcie, ale i z niekwalifikowalnymi (ma charakter "mieszany") nie może on być w pełni dofinansowany. Prowadziłoby to do finansowania wydatków nie spełniających wszystkich wymogów kwalifikowalności. IZ MRPO prawidłowo zatem przyjęła zasadę, że właściwe będzie obniżenie dofinansowania w takiej proporcji, w jakiej powierzchnia części bezsprzecznie wyłączonej z Kwalifikowalności pozostaje w stosunku do powierzchni całkowitej budynku (co do zasady kwalifikowalnej jako powierzchnia obiektu hotelarskiego). Jest to zgodne z ogólnymi zasadami Kwalifikowalności wydatków określonymi w podręczniku kwalifikowania wydatków. Zastrzeżenie Sądu budzi natomiast samo wykonanie tej zasady. Decyzją z dnia 6 listopada 2014 r. [...], Zarząd Województwa M. zakwestionował wydatki odnoszące się do kosztów niekwalifikowanych projektu w zakresie powierzchni garażu . Beneficjent we wniosku jako wydatki niekwalifikowalne ujął koszty mieszkania (96m7 m2 ) , w skład którego wchodził dwustanowiskowy garaż o pow. 28,2m2 . Rozstrzygnięcie to znalazło aprobatę w wyroku tut. Sądu z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 592/15 Natomiast do proporcji, przyjęto powierzchnie mieszkania ( bez garażu ) do powierzchni wybudowanych obiektów . W ocenie Sądu nie są przekonywujące wyjaśnienie , iż celem zagospodarowania tereniu wokół budynku jest korzystanie przez mieszkańców, natomiast garaż stanowi niejako funkcję pomocniczą. Zwrócić bowiem uwagę należy na charakter garażu ( pomieszczenie co do zasady przeznaczone do przechowywania pojazdów mechanicznych ) i wydatków związanych z zagospodarowaniem terenu . Większość wydatków związanych z tą kategorią zobrazowana w tabeli na str. 5 decyzji z dnia 27 listopada 2014 r. dotyczy podjazdów i parkingów a więc wydatków jak najbardziej korelujących z funkcją garażu . Zatem w ocenie Sądu jak najbladziej zasadnym było przyjęcie do proporcji całej zakwestionowanej powierzchni 96,7 m2 wydatków niekwalifikowanych . Spowodowałoby to oczywiście podwyższenie wskaźnika którego użyto do wielkości zakwestionowanych wydatków . W sposób ewidentny pozostawiłby to skarżąca w gorszej sytuacji . Sformułowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius nie pozwala sądowi administracyjnemuuwzględnić skargę i wydać wyrok uchylającego zaskarżoną decyzję, mimo wystąpienia wad, które taki wyrok uzasadniają. Sąd nie może w takim przypadku wyeliminować z obrotu prawnego niezgodnego z prawem aktu organów administracji publicznej, chyba że ustali naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia jego nieważności. W niniejszej sprawie zauważony błąd nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności decyzji Wskazać natomiast należy, że zaproponowana przez skarżącą proporcja, wynosząca 98:2 jest zupełnie dowolna i opiera się na podstawach pozbawionych logiki. "Element obciążenia części wspólnej" na który z jednej strony składają się "klienci pensjonatu i restauracji, pracownicy, zaopatrzenie, sytuacje losowe", a z drugiej Strony skarżąca z mężem - "dwoje ludzi części mieszkalnej" nie dają żadnych wymiernych i weryfikowalnych podstaw do wyliczenia proporcji. Z całą pewnością zaś brak jest jakiejkolwiek odstawy, aby proporcja ta wynosiła 98:2, jak chce tego skarżąca. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. Nr 270 ze zm., ) orzekł jak w sentencji.