I SA/Kr 601/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.) Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędzia: WSA Urszula Zięba Protokolant: sekr. sąd. Aleksandra Osipowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013-2015 - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. decyzją nr [...] z dnia 13 września 2017 r. ustalił S. G. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. Organ wskazał w uzasadnieniu, że strona w roku 2013 wniosła o przyznanie na 2013 r. płatności rolnośrodowiskowej [...]) w wariancie: 1.1 (Zrównoważony system gospodarowania) na powierzchni 10,37 ha; 8.3.2 (Międzyplon ścierniskowy na obszarach zagrożonych erozją) na pow. 3,21ha; 3.1.2 (Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000) na pow. 1,54ha. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia 4 lutego 2014 r., w której powierzchnię uprawnioną do płatności 1.1 ustalono na 5,77 ha (przyznano [...] zł), 8.3.2 -1,54 ha ([...] zł), 3.1.2-3,21 ha ([...] zł). W kolejnych latach 2014-2015 strona składała wnioski kontynuacyjne do płatności i uzyskiwała wsparcie. W roku 2016 strona złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności 1.1 (do powierzchni 5,73 ha), 8.3.2 (3,17 ha), 3.1.2 (1,49 ha). Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 18 maja 2017 r. (doręczenie dn. 26-05-2017 r.). Na mocy tej decyzji, w oparciu o wyniki kontroli terenowej wykonanej dnia 13 grudnia 2016 r., powierzchnię uprawnioną do płatności 1.1 ustalono na 5,73 ha (przyznano [...] zł), 8.3.2 - 0,50 ha ([...] zł), 3.1.2 - 1,49 ha ([...] zł). W związku z niespełnianiem przez stronę wymogów, zgodnie z którymi strona powinna realizować w/w warianty od 2013 r. organ wszczął z urzędu postępowanie mające na celu ustalenie kwoty, która powinna zostać zwrócona przez stronę. W toku postępowania ustalono nieprawidłowości: w ramach wariantu 8.3.2. na działkach C1, CC1 i CCC1 siew roślin międzyplonowych, powodujący zmniejszenie płatności do powierzchni o 19% oraz zastosowanie nawożenia międzyplonu, powodujące zmniejszenie płatności o 31 %; w ramach wariantu 3.1.2. – wykoszenie całej powierzchni działki rolnej, skutkujące zmniejszeniem płatności o 50%, natomiast w ramach wariantu 1.1. stwierdzono brak aktualnej analizy gleby, co oznaczało zmniejszenie płatności o 100%. Organ wyliczył następnie nienależnie pobrane kwoty, po czym przedstawił podstawy prawne rozstrzygnięcia, w tym przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego (...), rozporządzeń komisji nr [...], [...], [...] i [...], rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr [...]. Wskazał na podstawy prawne powiększenia zwracanej kwoty o odsetki i podał, że kwota płatności w wysokości [...] zł jest kwotą pobraną nienależnie. S. G. wniósł w terminie odwołanie, zwracając się o uchylenie powyższej decyzji. Podał, że łąka została wykoszona podczas jego choroby przez osobę, wynajętą przez jego żonę, nie wiedzącą o konieczności pozostawienia łąki niekoszonej. Ze względu na chorobę nie był w stanie obsiać plonów, a doradca rolny nie poinformował go o konieczności zrobienia nowych badań gleby. Dodatkowo skarżący wskazał, że jego zdaniem żądania zwrotu płatności za lata 2007 – 2013 są przedawnione. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją nr [...] z dnia 9 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy przywołał i uznał za własne ustalenia, poczynione przez Kierownik Biura Powiatowego w zakresie nieprawidłowości, wpływających na ocenę dotrzymania zobowiązania, związanego z przyznanymi płatnościami. Wskazał, że wysokość kwoty do zwrotu wynika z wysokości procentowych obniżek płatności, przedstawił wyliczenie kwot nienależnie pobranych, zbieżne z dokonanym przez organ pierwszej instancji, zaznaczając, że wszystkie części składające się na tę kwotę przekraczają wartość [...] euro, co uniemożliwia warunkowe odstąpienie od dochodzenia ich zwrotu. Organ odwoławczy zauważył też, że wydanie decyzji ustaleniowej nie musi być poprzedzone ponownym rozstrzygnięciem w sprawie przyznania płatności. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się S. G., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniósł, że o konieczności posiadania aktualnych badań gleby nie wiedział, ponieważ nie poinformował go o tym doradca rolny. Zakwestionował stwierdzenie, jakoby poplony były siane po 15 września, zauważył, że musiał siać wcześniej, ale było sucho i siewki długo wschodziły. Powtórzył swoje stanowisko co do koszenia łąki, wyartykułowane w odwołaniu. Stanowisko skarżącego zostało rozbudowane w pismach procesowych z dnia 29 listopada 2018 r. oraz 9 maja 2019 r. W pierwszym z tych pism skarżący zwrócił się o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego w kolejnym piśmie zarzucił , że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne tj. przepisy art. 35 ust.3 oraz ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarzadzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności- przez niezastosowanie tych przepisów W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania ustosunkował się również do pisma procesowego skarżącego z dnia 29 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Decyzja, wydana przez Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom, wynikającym z przepisów prawa. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zastosowanie wyżej powołanych przepisów w konkretnej sprawie nie należy mieć także na uwadze kolejne – po wyrażonej w art. 7 k.p.a. – zasady ogólne postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę budzenia zaufania i zasadę przekonywania. Stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej musi przedstawiać nie tylko tok rozumowania organu, ale również zawierać odniesienie do wszystkich istotnych kwestii. Jeśli strona postępowania korzysta z prawa do czynnego udziału w sprawie, wskazuje dowody, zgłasza wnioski, wyraża swoje stanowisko i przedstawia swoją argumentację, rzeczą organu administracji publicznej jest odnieść się do tych kwestii. Jeżeli organ przedstawionej argumentacji nie podziela, zajmuje inne stanowisko niż oczekuje strona, winien – zgodnie z zasadą budzenia zaufania oraz zasadą przekonywania – uzasadnić w sposób wyczerpujący i jasny, z jakich przyczyn strona nie ma racji. Decyzja, której rozstrzygnięcie albo uzasadnienie jest niespójne, wewnętrznie sprzeczne, zawierająca pomyłki w istotnych elementach stanu faktycznego oraz nie dająca jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jakie właściwie fakty zostały przez organ ustalone i przyjęte za podstawę zastosowania przepisów prawa materialnego nie czyni zadość wymogom, wynikającym z powyższych przepisów. Nie przyczynia się do budowy zaufania obywatela do organów, nie może być uznana za przejrzyste wyjaśnienie stronie zasadności rozstrzygnięcia, a nadto wymyka się kontroli instancyjnej oraz kontroli sądu administracyjnego. W toku postępowania organy pominęły pisemne argumenty strony, zawarte w pismach z dnia 13 grudnia 2016 r., a dotyczące kwestii terminu wysiania poplonu. Organ pierwszej instancji w ogóle do nich się nie odniósł, natomiast organ odwoławczy uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie może sanować wadliwości decyzji. Jeżeli nawet organ stanął na stanowisku, że stanowisko strony zostało wyrażone już po przekroczeniu terminu, o którym mowa w § 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), to winien był w taki właśnie sposób odnieść się do pisma skarżącego w uzasadnieniu swojej decyzji. Dalej zauważyć należy, że organ pierwszej instancji powołał – w dwóch różnych fragmentach uzasadnienia rozstrzygnięcia – różne decyzje, na podstawie których jego zdaniem zostały przyznane skarżącemu płatności. Na stronach 2-4 decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wskazano decyzje: nr [...] z dnia 4 lutego 2014 r., nr [...] z dnia 5 lutego 2015 r. oraz nr [...] z dnia 27 marca 2017 r. i podano kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. W dalszej części uzasadnienia (str. 11) organ wskazał natomiast jako podstawy przyznania płatności decyzje datowane na dzień: 4 lutego 2014 r., 16 października 2014 r. oraz 5 maja 2016 r., a jako łączną wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności wskazano [...] zł. Istnieją zatem poważne rozbieżności co do decyzji, na podstawie których miały zostać przyznane środki, a także co do wysokości łącznej środków pobranych nienależnie. Tak sprzeczne ustalenia podzielił i uznał za własne organ drugiej instancji. Wbrew stanowisku organu, wyrażonemu w odpowiedzi na pismo procesowe skarżącego, błędów tych nie można uznać za oczywiste omyłki. Nie zostały one w odpowiednim trybie sprostowane, nadto dotyczą ustaleń faktycznych i błędne daty oraz sumy zostały wpisane nie wskutek prostej omyłki pisarskiej, ale celowo, tzn. organ pierwszej instancji wskazał te decyzje i kwoty, które brał pod uwagę. Wątpliwości może budzić również kwestia sposobu, w jaki organ odwoławczy – rozpatrujący całość sprawy na nowo co do istoty – ustalał fakty, albowiem powielenie błędów organu pierwszej instancji wydaje się wskazywać na to, że po prostu przepisał poczynione przez niego ustalenia, nie czyniąc własnych. Organ odwoławczy wskazał też w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że wszystkie części tworzące łączną kwotą do zwrotu przekraczają wartość [...] euro, co uniemożliwia warunkowe odstąpienie od dochodzenia ich zwrotu - części te obejmowały następujące przypadki. Tymczasem stwierdzenie to nie jest prawdziwe przynajmniej w odniesieniu do części podanych w uzasadnieniu kwot, a mianowicie: PRŚ 3.1. 2 za 2013 r. - [...] zł; PRŚ 3.1.2 za 2014 r. [...] zł oraz PRŚ 3.1.2 za 2015 r. - [...] zł, odnoszących się do nieprawidłowości w zakresie koszenia. W spornym okresie, co sam organ zaznacza, kurs euro wynosił nie mniej niż [...] zł. W odpowiedzi na pismo procesowe skarżącego organ co prawda wskazuje, że w tym zakresie zastosował odstąpienie, niemniej nawet w takim wypadku stwierdzenie, że wszystkie części tworzące łączną kwotą do zwrotu przekraczają wartość [...] euro nie jest prawdziwe i nie stanowi rzetelnej informacji dla strony. Przede wszystkim z licznych fragmentów uzasadnienia decyzji w ocenie Sądu nie wynika, aby odstąpienie zostało zastosowane. Prawdopodobnie błędnie została ustalona również kwota płatności do działki rolnej C1 w ramach wariantu 8.3.2. w wysokości [...] zł za lata 2013 i 2015, albowiem w odpowiednich decyzjach, przyznających płatności taka kwota nie występuje. Błąd ten powielony został w decyzjach organów obu instancji. Powyższe okoliczności świadczą o naruszeniu przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd był zatem obligowany do uchylenia dotkniętych wadami decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej usuną wskazane wyżej rozbieżności i wydadzą spójną i jednoznaczną decyzję z wyczerpującym uzasadnieniem. Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia prawa materialnego zgłoszony w piśmie z dnia 15 maja 2019 r. albowiem wskazane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu o zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony przeciwnej nie mógł zostać uwzględniony, albowiem art. 205 § 2 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, gdy strona reprezentowana jest przez pełnomocnika z wyboru i poniosła koszty na jego wynagrodzenie. W niniejszej sprawie zasadne jest natomiast przyznanie pełnomocnikowi, działającemu z urzędu, wynagrodzenia od Skarbu Państwa za nieopłaconą pomoc prawną na zasadzie art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.