I SA/Kr 622/15

|Sygn. akt I SA/Kr 622/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach, na uchwałę Rady Gminy Łużna, z dnia 18 listopada 2013 r. Nr XLI/278/13, w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli, nieruchomości w zakresie załącznika 1 i 2 w części B3 zawierające dane podmiotu składającego deklaracje dotyczące imienia ojca i, imienia matki, , stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie., Rada Gminy Łużna i uchwałą nr XLI.278/13 z dnia 18 listopada 2013 r. określiła wzór deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości . W załączniku nr 1 i 2 do powołanej uchwały w częściach B3 zawarto obowiązek podania imienia ojca i matki. Jako podstawę wydania niniejszej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 6n ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U. z 2012 r. poz. 391, z póżn. zm) W skardze skierowanej do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Gorlicach zarzucił jej naruszenie ww. przepisów przez nałożenie na wypełniających deklarację obok imienia i nazwiska, identyfikatora podatkowego w postaci numeru PESEL, obowiązku podania imienia ojca i matki.. Prokurator zauważył, że w myśl art. 6n cyt. wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, uwzględniając koniczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego , wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W ocenie skarżącego dane wymagane w załączniku do przedmiotowej uchwały, jak podanie imienia ojca i matki nie są danymi niezbędnymi do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Nie ma bowiem potrzeby zamieszczać danych dotyczących imienia ojca i matki osoby składającej deklarację, skoro osoba taka jest zobowiązana do podania obok swojego imienia i nazwiska numeru PESEL. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska oraz numeru PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającego deklarację i to nawet wówczas gdyby na terenie gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łużna wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Rada Gminy Łużna podniosła , że zgodnie z art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1399 ze zm.) rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6 m ust. 1 a i 1 b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Skoro ustawodawca przyznał taką kompetencję do określenia wzoru oraz wystawienia tytułu wykonawczego w przypadku nie uregulowania kwot wynikających z deklaracji to Rada Gminy Łużna miała kompetencję żądać podania danych w zakresie imienia ojca i matki osoby składającej deklarację. Dane te w ocenie organu są niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego . Podkreślono , że ustawodawca nie wskazał w ustawie jakie elementy powinna zawierać deklaracja, a jakich nie powinna posiadać. Ustawodawca uczynił to dopiero w nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Na marginesie wskazano, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Łużna z dnia z dnia 30 lipca 2012 r. Nr XXVII/172/ zgodnie z obowiązująca procedurą na podstawie przepisów art. 85, 86 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 z późn. zm.) została po jej uchwaleniu poddana kontroli poprzez ustawowy nadzór prawny Wojewody Małopolskiego, który nie stwierdził żadnych uwag w zaskarżonym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym - w przypadku skargi na akty prawa miejscowego - nie jest ograniczony terminem. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie (art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Na wstępie należy się odnieść do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na to, że odpowiednie organy nadzoru nie stwierdziły jej niezgodności z prawem. Fakt ten jednak w żadnym razie nie przesądza o braku kompetencji prokuratora do zaskarżenia takiej uchwały do sądu, oraz nie wyklucza możliwości dokonania przez sąd kontroli jej legalności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ww. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchylenie przy tym takiego aktu kolejną uchwałą rady gminy, ma skutek wyłącznie ex nunc tj. z chwilą uchylenia. Natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony został pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W konsekwencji nie miało znaczenia, że przed wniesieniem skargi lub jej rozpatrzeniem zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miasta Krzeszowice. Formalnie nie zostały bowiem wyeliminowane skutki jej obowiązywania w czasie pomiędzy uchwaleniem uchwały, a jej uchyleniem. Stosownie do art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 6n ust. 1 pkt 1). Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6n ust. 2). Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia składania tejże deklaracji, co wynika wprost z ww. art. 6n ust. 1 ustawy. W judykaturze przyjmuje się w sposób niezmienny, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Wymagane badaną uchwałą w stanowiącej jej załącznik – deklaracji w części dotyczącej obowiązku podania imienia ojca i matki (pkt B3 załącznika nr 1 i 2 ) , wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W ocenie Sądu, nie ma potrzeby zamieszczać danych dotyczących imion rodziców osoby fizycznej składającej deklarację, skoro podaje taka osoba numer PESEL. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Jednocześnie zwrócić należy uwagę , że nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , wprowadzająca możliwość żądania, przy określaniu wzoru deklaracji, informacji niezbędnych do wystawienia tytułu wykonawczego została wprowadzona do obrotu prawnego z dniem 1 lutego 2015 r. - Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. Zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) . Wcześniej regulacja dotyczyła jedynie pouczenia że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Należy przy tym pamiętać, że nie każda zmiana przepisu prawa jest zmianą o charakterze prawotwórczym (normatywnym), lecz nowelizacja danego przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz orzecznictwo powoływane w: A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, "Państwo i Prawo" 2009, nr 9, s. 19-27 i T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, "Państwo i Prawo" 2010, nr 4, s. 42-51). Wyrażenia języka prawnego tworzące określone przepisy prawne mają charakter okazjonalny, czyli o sposobie ich użycia decyduje kontekst (por. analogicznie: M. Zirk-Sadowski, Rola pragmatyki w badaniach języka prawnego, "Acta Universitatis Lodzensis", Folia Iuridica 1981, nr 6, s. 42). W konsekwencji wypada podzielić pogląd, że "założenie nowości normatywnej zmian treści przepisów powinno być postrzegane jako wzruszalne domniemanie interpretacyjne. Każda zmiana powinna być więc uznawana za zmianę znaczącą, mającą walor normatywny, chyba że da się zgromadzić wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną" (tak B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 114; zob. również na temat odpowiedniego uwzględniania nowelizacji przepisów prawnych - L. Leszczyński, w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 4, L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 224-225). W przypadku omawianej zmiany porównanie ze sobą brzmienia art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprzed nowelizacji i po niej prowadzi do konkluzji, że była to prawotwórcza zmiana przepisów prawa. W treści przepisu z przed nowelizacji brak było delegacji do zawarcia w deklaracji określonych danych , które to dane zostały wprowadzone dopiero z chwilą nowelizacji czyli 1 lutego 2015 r. Tym samym zasadny jest wniosek, że w stanie prawnym sprzed 1 lutego 2015 r., brak było delegacji ustawowej dla rady gminy do wprowadzenia w deklaracji wysokości opłaty, danych niezbędnych do wystawienia tytułu wykonawczego a w tym do żądania podania imienia ojca i matki osoby składającej deklarację. Dopiero zmiana normatywna wyprowadzona ww. nowelizacją ukonstytuowała możliwość żądania przez radę gminy określając wzór deklaracji danych opisanych w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1, . p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.