I SA/Kr 64/17

|Sygn. akt I SA/Kr 64/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 kwietnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), WSA Wiesław Kuśnierz, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r., sprawy ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 387 zł (trzysta osiemdziesiąt siedem złotych). Zarząd Spółki M. spółka z o.o. w K. działając jako organ I instancji decyzją z dnia 21 lipca 2016 r. nr [...] określił S. G. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w kwocie 32,50 zł miesięcznie tj. w łącznej kwocie 195 zł.; od 1 lipca 2014 r. - nadal w wysokości 26 zł miesięcznie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że S. G. jest właścicielem nieruchomości położonej w K., przy ulicy [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym w zabudowie jednorodzinnej, dalej wskazano, że nie złożył on w odniesieniu do tej nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do czego był zobowiązany. W odwołaniu S. G. wskazał, że nie dopełnił on obowiązku złożenia deklaracji, bowiem nie generuje odpadów komunalnych, których wywóz byłby opłacany na podstawie tej deklaracji. Podkreślił nadto, że w inny sposób skutecznie i efektywnie dokonuje odprowadzania odpadów komunalnych. W celu udokumentowania tej okoliczności w odwołaniu złożono wniosek o przeprowadzenie rozprawy i dowodów wskazanych w jego treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz zarzutami odwołania, decyzją z dnia 26 października 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ odwoławczy przytoczył stosowne w tym przedmiocie przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250). Kolejno organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że z powołanych przepisów ww. ustawy wynika, że wysokość opłaty określana jest w uchwale rady gminy, a obowiązek uiszczenia opłaty w przypadku nieruchomości, na której zamieszkuje mieszkaniec powstaje za każdy miesiąc zamieszkiwania na nieruchomości i nie jest uzależniony od przekazania przez mieszkańca odpadów komunalnych (w przeciwieństwie do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, odnośnie których obowiązek uiszczenia opłaty powstaje dopiero w sytuacji powstania na nieruchomości takich odpadów). W sprawie nie zachodziła zatem, jak wskazano, konieczność dokonywania przez organ ustaleń dotyczących ilości wytwarzanych przez gospodarstwo domowe skarżącego odpadów, czy też okoliczności czy są one wytwarzane. Jak podkreślono, wbrew stanowisku odwołującego, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest zatem ceną za wykonaną usługę wywozu śmieci. Uprawnienie do pobierania opłat nie wynika z umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy gminą i właścicielem nieruchomości, lecz z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz unormowań zawartych w uchwałach rady gminy. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów, ustawodawca, w art. 6i ust. 1 pkt 1 ustawy ustanowił bowiem domniemanie, że na zamieszkałych nieruchomościach powstają odpady, co jest zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia sygn. I SA/Rz 968/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. l SA/Ke 377/16). Powyższe wywody, zdaniem Kolegium, stanowią uzasadnienie dla nieuwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie wszystkich zarzutów skarżącego wskazanych w odwołaniu; - art. 120 w związku z art. 122 w związku z art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie całokształtu okoliczności faktycznych składających się na niniejszą sprawę; - art. 123 § 1 i art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu, jako stronie postępowania odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem I instancji; - art. 200a § 4 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie wniosku o przeprowadzenie rozprawy odwoławczej i niewydanie postanowienia w tym przedmiocie; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6o i art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. w związku z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie obowiązku miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób bezterminowy, bez ograniczenia do miesięcy za które zobowiązanie do ich uiszczenia już powstało. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia powyższego pisma, z uwagi na fakt, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej decyzji w żaden sposób organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych przez skarżącego zarzutów, zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6o i 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej jak i w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie skarżącemu jako stronie postępowania odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieustalenie całokształtu okoliczności etycznych składających się na niniejszą sprawę, tj. min. faktu, że skarżący nie zamieszkuje w K. przez część roku, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak podniósł skarżący, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że wysokość ustalonej opłaty jest zgodna z uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 13 marca 2013 r. Powyższe należy, w jego ocenie, uznać za naruszenie 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem organ w żadne sposób nie odniósł się do wskazanych wyżej zarzutów. Nadto skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji miało charakter powierzchowny i nie było poprzedzone dogłębnym zbadaniem przedmiotowej sprawy, pod kątem zaistniałego stanu faktycznego. Jak wskazano, Kolegium zaniechało dopuszczenia i przeprowadzenia wskazanych w odwołaniu wniosków dowodowych, co pozwoliłoby na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności. Podkreślono, iż skarżący jest właścicielem wyżej opisanej nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania, zarówno w pismach kierowanych do zarządu spółki M., jak również w trakcie składanych w dniu 28 kwietnia 2016 r. zeznań, skarżący wielokrotnie wskazywał, że od wielu lat prowadzi proekologiczną gospodarkę wytworzonymi przez siebie odpadami polegającą na ich segregacji i wywozie do poszczególnych punktów skupu makulatury, czy też złomu, przedmioty szklane lub plastikowe wyrzuca do ogólnodostępnych pojemników z segregowanymi odpadami, które znajdują się w pobliżu jego domu, natomiast śmieci o charakterze organicznym wykorzystuje jako kompost w ogrodzie. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń do odwołania zostały załączone formularze przyjęcia odpadów, pismo skarżącego z dnia 28 grudnia 2015 r. do sp. z o.o. w K., pismo skarżącego z dnia 5 lutego 2016 r. do M. sp. z o.o. w K., jak również skarżący złożył wniosek o przesłuchanie stron i świadka I. B. Jednakże, jak podkreślił, organ odwoławczy zrezygnował z przeprowadzenia dowodu z wskazanych wyżej dokumentów oraz zeznań. Skarżący podkreślił, że mimo, iż faktycznie nie dopełnił obowiązku zgłoszenia deklaracji, ponieważ nie generuje on odpadów komunalnych, których wywóz byłby opłacany na podstawie niniejszej deklaracji, to wywiązuje się on z obowiązku utrzymywania czystości swojej nieruchomości, albowiem w inny sposób skutecznie i efektywnie dokonuje odprowadzenia odpadów komunalnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane zostały w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Spółki M. spółka z o.o. w K. określającą S. G. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. po 32,50 zł miesięcznie tj. łącznie 195 zł.; od 1 lipca 2014 r. - nadal w wysokości 26 zł miesięcznie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 127 i art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., powoływanej dalej jako "u.c.p.g.") w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, lub prezydentowi miasta (...). Art. 127 Ordynacji podatkowej statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania sprawa podatkowa będzie w jej całokształcie ponownie przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to w konsekwencji obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Dwuinstancyjność oznacza zatem, że każda sprawa powinna być rozstrzygnięta dwukrotnie. Natomiast zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś stosownie do postanowień § 4 tego artykułu uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z niezbędnych elementów decyzji. Proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalności aktu, miał możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności. Niezbędne jest też wykazanie jakie znaczenie dla potrzeb rozstrzyganej sprawy mają dowody wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji. Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania podatkowego wyrażające się w prowadzeniu postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej) oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 124 ab initio Ordynacji podatkowej). Innymi słowy decyzja, którą otrzymuje strona powinna być pełna, tzn. powinna w swoim uzasadnieniu dawać kompletną informację co do tego, jakie elementy zadecydowały o takim określeniu praw lub obowiązków strony, które wyrażono w rozstrzygnięciu. Podkreślić trzeba, że zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych jest jedną z podstawowych zasad postępowania podatkowego (art. 121 Ordynacji podatkowej). Nie zostanie ona zrealizowana, jeśli np. organ niestarannie, z pominięciem reguł określonych przepisami prawa sporządzi uzasadnienie decyzji. Zasadę tę należy traktować nie tylko jako postulat ustawodawcy wobec organów administracji publicznej, ale jako przesłankę oceny ich działania, a to oznacza, iż naruszenie tej zasady może stanowić wystarczającą podstawę do uchylenia aktu administracyjnego, nawet jeżeli w toku postępowania nie naruszono innych przepisów Ordynacji podatkowej. Strona postępowania, aby móc działać w zaufaniu do organu musi znać przesłanki jakimi kierował się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Dlatego równie istotne jak przestrzeganie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów jest przestrzeganie zasady przekonywania (art. 124 Ordynacji podatkowej). Zgodnie z zasadą przekonywania organ powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ należycie i wyczerpująco nie wyjaśni podatnikowi jakie okoliczności faktyczne i prawne wziął pod uwagę w toku załatwienia sprawy lub nie odniesie się do argumentów podnoszonych przez stronę. Prawidłowe uzasadnienie decyzji jest jednym z istotnych warunków wpływających na umocnienie praworządności w administracji publicznej. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Łd 269/98, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli uzasadnienie decyzji ostatecznej jest wadliwe w ten sposób i z tego powodu, że nie spełnia celów i przesłanek art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, sąd administracyjny nie jest uprawniony ani też zobowiązany do tego, aby w uzasadnieniu wydanego wyroku uzasadnić rozstrzygnięcie sprawy za organ podatkowy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1067/09 stwierdzając, że sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia standardów określonych powyżej wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej. Decyzja organu odwoławczego w swojej konstrukcji ma charakter bardzo ogólny i schematyczny i pozbawiona jest niezbędnej konkretyzacji w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego. Przede wszystkim nie wiadomo jednoznacznie, jaki stan faktyczny organ odwoławczy przyjął za podstawę swoich rozważań. Decyzja została w ten sposób skonstruowana, że w zasadzie w całości powiela stanowisko organu I instancji i przytacza obowiązujące w sprawie przepisy prawna, by w jednym zdaniu podsumować, że "Powyższe wywody Kolegium stanowią także uzasadnienie nie uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu". Zauważyć należy, że w sprawie niespornym jest, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości położnej w K. przy ulicy [...] oraz, że w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku złożenia nowej, kolejnej deklaracji dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ I instancji był uprawniony, a zarazem zobowiązany, na podstawie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości, do określenia wysokości tej opłaty. Jednakże, w ocenie Sądu, organ odwoławczy z uwagi na wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania, obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy i podniesione w odwołaniu zarzuty oraz wnioski dowodowe, zobligowany był przeprowadzić postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem reguł określonych w art. 122, art. 187 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej. Zasadny jest zarzut skarżącego, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonej przez niego argumentacji w toku postępowania związanej z zamieszkiwaniem w przedmiotowej nieruchomości przez część roku. Argumentacja ta mimo, iż stanowiła istotę odwołania została zupełnie pominięta przez organ odwoławczy. Ponadto organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się również do kwestii prowadzonej przez skarżącego proekologicznej gospodarki polegającej na segregacji odpadów i ich wywozie do poszczególnych punktów skupu oraz do przedstawionych na tą okoliczność stosownych dowodów, a to m.in.: formularzy przyjęcia odpadów, pisma skarżącego z dnia 28 grudnia 2015 r. oraz z dnia 5 lutego 2016 r. do M. sp. z o.o. w K. W ocenie Sądu, powinnością organu II instancji było odniesienie się do tych okoliczności w treści zaskarżonej decyzji i wskazanie, dlaczego mają (lub nie mają) znaczenia dla sposobu rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę. Powyższe kwestie, mimo podnoszenia ich przez skarżącego, pozostały w ogóle poza rozważaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym samym rozstrzygnięciu organu II instancji zarzucić należy brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu oraz brak wskazania przyczyn nieuwzględnienia jego twierdzeń, zarzutów i przedstawionych dowodów. Stanowi to niewątpliwie o naruszeniu art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie w części, w której powinno zawierać ustalenia faktyczne i prawne organu odwoławczego stanowi, co już wcześniej zasygnalizował Sąd, jedynie przytoczenie tego co zrobił i ustalił organ I instancji. W konsekwencji całe stanowisko organu II instancji sprowadza się do stwierdzenia, że "Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie". Tak sporządzone uzasadnienie decyzji narusza nie tylko powołany wyżej art. 210 § 4, ale także art. 127 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za odpady komunalne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że w wyniku złożenia środka odwoławczego, sprawa będzie w całości przedmiotem postępowania. Stwarza to obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, czyli konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Istotą dwuinstancyjności jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – co wymaga ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy – a nie jedynie formalna kontrola decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto jak już wyżej wskazano, organ II instancji nie odniósł się do zarzutów samego odwołania, czym także naruszył przepisy art. 124, art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej. Odwołanie z dnia 8 stycznia 2016 r. zawiera jasno i precyzyjnie sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 120, art. 122, art. 187, art. 123 i art. 200 § 1, art. 200a § 4 Ordynacji podatkowej) poprzez nieustalenie całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie oraz uniemożliwienie skarżącemu jako stronie postępowania odniesienie się do zebranego materiału dowodowego oraz naruszenia przepisów art. 6o i 6q u.c.p.g. w związku z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie obowiązku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie niewymagalnym. Organ odwoławczy pominął milczeniem powyższe zarzuty. W szczególności nie zajął żadnego stanowiska, dlaczego decyzja w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter "otwarty" (tak uważa WSA w wyroku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 102/16), co oznacza, że jeżeli nie będzie zmiany danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty, to aktualna jest wysokość opłaty określona w decyzji i wobec tego zamieszczenie w decyzji określenia typu "od miesiąca X - nadal" jest prawidłowe oraz dlaczego stanowisko skarżącego wyrażone w odwołaniu, że decyzja wymieniona w art. 6o u.c.p.g. jest odpowiednikiem deklaracji i nie może określać zobowiązania, które jeszcze zaistniało (nie powstało) nie zasługuje na uwzględnienie (por. wyrok WSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt 1017/15). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym art. 124 Ordynacji podatkowej w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania. Podkreśla się nadto, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt III SA 1409/00 niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1758/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07). Z kolei z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej wynika zasada zaufania do organów administracji publicznej. Istotnym dla jej zachowania jest ustosunkowanie się przez organy do twierdzeń uznawanych przez stronę za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów odwołania. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów powoduje bowiem, że z treści uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie istotne dla sprawy argumenty podatnika zostały rozważone przez organ. Działania zgodnego z powyższymi ogólnymi zasadami postępowania zabrakło w postępowaniu przed organem II instancji. Wobec takiej, wysoce ułomnej konstrukcji rozstrzygnięcia, dalsza wypowiedź Sądu jest niemożliwa. Ażeby rozważyć, czy organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd zmuszony byłby do wypełnienia zadań należących do organu odwoławczego, czyli ustalić stan faktyczny na podstawie zebranego materiału dowodowego, poddać ocenie wartość dowodową poszczególnych dowodów itd., tymczasem wykracza to poza zakres kompetencji Sądu. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji ostatecznej, a nie wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć i zastępowanie w tym względzie organu administracji publicznej. W związku z powyższym, rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane będzie do uwzględnienia wyrażonej przez Sąd oceny prawnej i poczynionych uwag, a w szczególności do przestrzegania ogólnych zasad postępowania regulowanego przepisami Ordynacji podatkowej, w tym do odniesienia się do zarzutów odwołania oraz dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji, które będzie spełniało wymogi z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.