I SA/Kr 643/08

Sygn. akt I SA/Kr 643/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 października 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: NSA Józef Gach (spr.), Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Asesor: WSA Maja Chodacka, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r., sprawy ze skargi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], na postanowienie Inspektora Urzędu Kontroli Skarbowej, z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany wyniku kontroli, I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych 00/100). W okresie od dnia [...] czerwca 2001 roku do dnia [...] sierpnia 2001 roku Inspektor zatrudniony w Urzędzie Kontroli Skarbowej przeprowadził kontrolę w Województwie [...], której zakresem objęta była prawidłowość podziału i wykorzystania rezerwy celowej ujętej w budżecie państwa na rok 2000 oraz przeznaczonej na program działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia. W dniu [...] września 2001 roku Inspektor ten w wyniku kontroli sformułował wnioski i wskazania zobowiązujące Województwo [...] do niezwłocznego rozliczenia z Wojewodą [...] wykorzystania środków dotacji ujętych w budżecie państwa na rok 2000 i otrzymanych w tym roku, tj. kwoty 144.760 złotych przeznaczonej dla Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w M. na restrukturyzacje zatrudnienia - w związku z niedopełnieniem przez szpital warunku nie zwiększania zatrudnienia w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2001 r. kwoty 300.000 złotych przeznaczonej dla Wojewódzkiego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w K. na zakup agregatu prądotwórczego - w związku z nieterminowym dokonaniem wydatku przez jednostkę służby zdrowia oraz braku partycypacji Województwa [...] w finansowaniu przedmiotowego zadania stosownie do art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 26 listopada 1999 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 (Dz.U. nr 150, póz. 983 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o dochodach j.s.t. w latach 1999 -2001", kwoty 585 000 złotych przeznaczonej dla Wojewódzkiego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w K. na utworzenie OlOM-u w związku z brakiem partycypacji Województwa [...] w finansowaniu przedmiotowego zadania stosownie dc art. 44 ust. 4 ustawy o dochodach j.s.t. w latach 1999-20001. W dniu [...] października 2001 r. Inspektor ten wydał postanowienie, w którym po rozpoznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2001 r., odmówił zmiany wyniku kontroli, stwierdzając, że w toku postępowania kontrolnego nie zostało naruszone prawo. Na wynik kontroli z dnia [...] września 2001 roku oraz na postanowienie z dnia 26 października 2001 roku odmawiające zmiany tego wyniku Województwo [..] wniosło skargę, w której zarzuciło naruszenie: Art. 60 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 91, póz. 576 ze zm.), Art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. (Dz.U. nr 7, póz. 85) Art. 44 ust. 4 i 6 ustawy o dochodach j.s.t. w latach 1999-2001, Art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 1999 r., nr 54, póz. 572 ze zm.) i wniosło o: orzeczenie nieistnienia obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji celowej i stwierdzenie bezskuteczności sformułowań zawartych w wyniku kontroli a dotyczących obowiązku zwrotu dotacji, uchylenie postanowienia w całości zasądzenie kosztów postępowania rozpoznanie sprawy także w nieobecności pełnomocnika skarżącego. Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 44 ust. 4 ustawy o dochodach j.s.t. w latach 1999 - 2001 i uznanie, że na podstawie ust. 6 tego samego artykułu, otrzymane i wykorzystane dotacje celowe podlegają zwrotowi do budżetu państwa, skarżący podkreślił, iż w myśl art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy budżetowej na rok 2000 przedmiotowe dotacje miały specjalny charakter, tzn. przeznaczone były one wyłącznie na dofinansowanie kosztów wdrażania programów restrukturyzacyjnych i osłonowych w ochronie zdrowia, które nie przewidywały udziału środków planowanych w budżecie jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący podniósł też w uzasadnieniu skargi, że kontrolujący nie uwzględnił zasady, że województwo nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych wojewódzkich osób prawnych. W dniu 13 lutego 2002 roku Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowił zawiesić postępowanie sądowe, co uzasadnił wystąpieniem w sprawie o sygnaturze akt l SA/Kr 1385/01 do Prezesa Sądu o wyjaśnienie następującej wątpliwości prawnej przez skład siedmiu sędziów: "w formie jakiego aktu z zakresu administracji publicznej Inspektor Kontroli Skarbowej powinien na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej rozstrzygnąć sprawę zwrotu nadmiernie pobranej przez gminę dotacji celowej z budżetu państwa na refundację własnych środków wydanych na inwestycje infrastrukturalne". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r. (FPS 6/02, ONSA 2003/1/8) stwierdził, że rozstrzygnięcie inspektora kontroli skarbowej w sprawie zwrotu nadmiernie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa na refundację środków własnych wydanych na inwestycje infrastrukturalne powinno nastąpić po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w formie decyzji wydanej na podstawie art, 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 19991 roku o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999 r. nr 54, póz. 572 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz.1270 ze zm. -oznaczana dalej jako "p,p,s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć do jakiej kategorii przedmiotowej należy zakwalifikować wnioski i wskazania poczynione przez inspektora kontroli skarbowej w postępowaniu kontrolnym dotyczącym zwrotu do budżetu Państwa nienależnie pobranej dotacji celowej. W szczególności trzeba rozstrzygnąć, czy te ustalenia dotyczą należności budżetowych, których określanie lub ustalanie należy do urzędów skarbowych, czy też dotyczą innych nieprawidłowości. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o kontroli skarbowej w pierwszym wypadku inspektor kontroli skarbowej jest zobowiązany do wydania decyzji w rozumieniu Ordynacji podatkowej, w drugim wypadku, jak również wtedy, gdy nie stwierdzi nieprawidłowości, powinien wydać wynik kontroli. Zgodnie z art 16 Ordynacji podatkowej właściwość rzeczową organów podatkowych ustala się według przepisów określających zakres ich działania. Uznanie kompetencji urzędów skarbowych do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nadmiernie pobranej dotacji celowej, kwalifikowanej jako należność budżetowa, prowadzi do wniosku, że na etapie postępowania kontrolnego inspektor kontroli skarbowej ma kompetencje do wydania analogicznej decyzji. Jak wskazuje się w literaturze, dla oceny, czy w danej sprawie inspektor kontroli skarbowej jest władny wydać decyzję, konieczne jest uprzednie stwierdzenie, czy do wydania takiej decyzji byłby uprawniony urząd skarbowy (E. Ruśkowski, W. Stachurski, J. Stankiewicz: Ustawa o kontroli skarbowej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 123 - 124; W. Stachurski: Komentarz do wyroku NSA z dnia 6 lipca 2000 r. sygn. akt SA/Bk 1666/98, "Przegląd Podatkowy" 2001, nr 4, s. 47). Konstrukcja taka jest efektem przyjętego założenia o uproszczeniu i przyspieszeniu postępowania przez wyeliminowanie tej jego części, która obejmowała postępowania przed urzędem skarbowym po wydaniu wyniku kontroli, wszczynane na skutek złożenia wniosku o przekazanie sprawy na drogę postępowania podatkowego. Rozwiązanie takie w założeniu ma wyeliminować zaangażowanie różnych służb Ministra Finansów w orzekaniu w jednej sprawie (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2001 r, sygn. akt l SA/Ka 101/00, "Orzecznictwo Sądów Poskich" 2002, nr 2, poz. 13). W rozpoznanej sprawie kompetencja urzędu skarbowego do orzekania o zwrocie nienależnie udzielonej i wykorzystanej dotacji celowej wynikała [bo dopiero zmiana stanu prawnego, dokonana ustawą z dnia 14 listopada 2001 r. o zmianie ustawy o dochodach j.s.t. w latach 1999 - 2002 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 145, póz. 1623), polegająca na dodaniu art. 43b, wskazała organ właściwy do orzekania w sprawie zwrotu dotacji: "decyzje w sprawie zwrotu dotacji wydaje wojewoda, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej". W związku z tym pouczenie zawarte w wyniku kontroli z dnia 4 września 2001 r., iż w sprawie rozliczenia środków dotacji właściwym do wydania decyzji jest Wojewoda [...] było przedwczesne] z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz.U. nr 106, póz. 489 ze zm.), stanowiącego, że do zakresu działania urzędów skarbowych należy ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, jak również innych należności, na podstawie odrębnych przepisów. Ten przepis stanowi normę kompetencyjną, zgodnie z którą urzędy skarbowe są uprawnione do orzekania w zakresie należności budżetowych na podstawie odrębnych przepisów. Owe odrębne przepisy to na przykład ordynacja podatkowa, z której postanowień wynika forma, w jakiej organ podatkowy orzeka w sprawie, jak również przepisy prawa materialnego, z których wynika rodzaj podatku lub innej należności, tryb jej poboru czy rodzaj wydawanej decyzji. Można zatem zgodzić się z poglądem, że przepis art. 5 ust. 6 pkt 1 cytowanej ustawy nie jest bezpośrednią podstawą wydania decyzji w przedmiocie konkretnego zobowiązania podatkowego lub niepodatkowej należności budżetu państwa. Okoliczność ta jednak w niczym nie umniejsza jego znaczenia dla ustalenia podmiotu kompetentnego w zakresie niepodatkowej należności budżetowej, jaką jest nadmiernie pobrana dotacja. Zgodnie bowiem z art. 16 Ordynacji podatkowej właściwość rzeczową organów podatkowych ustala się według przepisów określających zakres ich działania, a takim w stosunku do urzędów skarbowych jest przepis art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych. Uznanie kompetencji urzędów skarbowych do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nadmiernie pobranej dotacji celowej, kwalifikowanej jako należność budżetowa, prowadzi do wniosku, że na etapie postępowania kontrolnego inspektor kontroli skarbowej ma kompetencje do wydania analogicznej decyzji. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 września 2002 r. (FPS 10/2002, ONSA 2003/2/40). Sąd w niniejszym składzie podziela je. W konsekwencji należy przyjąć, iż wniosek strony skarżącej o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego wydaniem wyniku kontroli w istocie był odwołaniem, które zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 uks powinno zostać rozpoznane przez izbę skarbową a nie inspektora kontroli skarbowej. Rozstrzygając niezgodnie z tym przepisem inspektor spowodował, iż wydane przez niego postanowienie (a w istocie decyzja) z dnia 26.10.2001 r. zostało dotknięte wadą nieważności z art. 247§1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Przepisy te mają bowiem zastosowanie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 z póżn. zm.) stanowiącym, że sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.