I SA/Kr 662/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. - uchyla zaskarżoną decyzję - Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 1 marca 2021r. wydał decyzję o nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję ww. organu z dnia 20 stycznia 2021r., nr [...] o odmowie J. G. zwolnienia z opłacenia składek za listopad 2020r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek ww. złożył w dniu 30 grudnia 2020r. W dniu 20 stycznia 2021r. ZUS wydał decyzję, o której mowa powyżej. Uzasadnieniem wydania ww. decyzji było ustalenie, że na dzień 30 września 2020r., według zapisów bazy REGON ww. prowadził przeważającą działalność gospodarczą określoną kodem PKD 32.99.Z. - produkcja pozostałych wyrobów gdzie indziej nie sklasyfikowanych. W dniu 28 stycznia 2021r. ww. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym poinformował, że od 2001r. prowadzi działalność gospodarczą, polegającą na sprzedaży detalicznej wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwia prowadzonej na straganach i targowiskach, oznaczoną kodem PKD 47.82.Z. Wyjaśnił, że z powodu braku wiedzy nie analizował swojego wpisu do CEIDG, w tym dotyczącego kodu przeważającej działalności gospodarczej. Zaznaczył, że faktycznie jego działalność gospodarcza w przeważającej mierze, polega na sprzedaży odzieży i obuwia na targowisku "[...]". Sprzedaż na targowisku ww. prowadzi od 2001r. W 2016r. rozszerzył swoją działalność, poprzez dzierżawę kolejnego stoiska na bazarze i zatrudnienie pracownika, który jest zatrudniony do dnia dzisiejszego. Sezonowo w październiku, ww. zajmuje się produkcją zniczy. Podkreślił, że uzyskanie zwolnienia, pozwoli mu na utrzymanie miejsca pracy dla pracownika. W kolejnym piśmie z dnia 19 lutego 2021r. ww. potwierdził swoje twierdzenia jw., przedkładając, jako dowód w sprawie kserokopię dokumentów tj.: decyzja w sprawie podatku od nieruchomości z 17.01.2020r., faktura nr F 23/03/2019 z 13.03.2019r., faktura nr HL035-03-2019 z 13.03.2019r., faktura FV/04/RST-B2/13/3/19 z 13.03.2019r., faktura VAT z 162/03/2019 z 13.03.2019r., faktura Vat nr LUTY/17/2020 z 11.02.2020r., faktura VAT nr EMER/8/02/2020 z 13.02.2020r. W świetle powyższego, organ II instancji wydał decyzję z dnia 1 marca 2021r., o której mowa na wstępie. Podstawę prawną ww. decyzji stanowiły przepisy art. 31zq ust. 7, ust. 8, art. 31zo ust. 10, ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842, ze zm., dalej: "ustawa COVID"), art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r. poz. 266, ze zm., dalej: "u.s.u.s."), art. 42 ust. 3 pkt 1-4, ust. 5-ust. 7 ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020r. poz. 443), art. 5 ust. 1 pkt 8, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U. z 2020r. poz. 2296). W uzasadnieniu decyzji, ZUS wskazał, że ustawodawca powiązał prawo do zwolnienia z opłacania składek z prowadzeniem ściśle określonej działalności gospodarczej, oznaczonej konkretnym nr PKD. W obowiązującym obecnie stanie prawnym, nie można udzielić takiego zwolnienia przedsiębiorcy, którego przeważająca działalność ujawniona w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020r. nie mieściła się w wykazie PKD, zamieszczonym w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID. Ustawodawca nie przewiduje sprawdzania rodzaju prowadzonej działalności w inny sposób, np. na podstawie dokumentacji księgowej. Podkreślono, że we wniosku RDZ-B6 w bloku l pkt 2A ww. złożył oświadczenie, że prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.82.Z uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek. Według tego oświadczenia kod 47.82.Z na dzień 30 września 2020r. jest zgodny ze zgłoszeniem do CEIDG lub KRS. Złożone przez ww. oświadczenie w tym zakresie, organ zweryfikował z danymi zamieszczonymi w rejestrze REGON i CEIDG. W obu tych rejestrach zostało ujawnione, że na dzień 30 września 2020r., ww. był przedsiębiorcą, którego przeważająca działalność gospodarcza była oznaczona kodem 32.99.Z - produkcja pozostałych wyrobów gdzie indziej nie sklasyfikowanych, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Tym samym, ww. nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek za listopad 2020r. Mając na uwadze powyższe, nie znaleziono postanowień przepisów szczególnych, ani okoliczności faktycznych, pozwalających na przyznanie przedmiotowego zwolnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący ww. decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego: 1) art.31zo ust.10 i 11 ustawy CO\/iD-19, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że jedynie posiadanie odpowiedniego wpisu w rejestrze REGON decyduje o możliwości otrzymania zwolnienia z opłacania składek za listopad 2020r., w sytuacji gdy art. 31zo ust. 11 ww. ustawy, służy jedynie pomocniczo ustaleniu, czy podmiot spełnia warunki dotyczące prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej, oznaczonej określonym w ww. ustawie kodem PKD, a w przypadku sprzeczności wpisu z faktycznie prowadzoną działalności pierwszeństwo, należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności, gdyż zgodnie z art. 31zo ust.10 ww. ustawy, warunkiem otrzymania pomocy jest faktyczne prowadzenie działalności, a nie posiadanie określonego wpisu w rejestrze REGON, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 w zw. z art. 77, 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewszechstronny i niewyjaśnienie wszelkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności niewyjaśnienie okoliczności faktycznej dotyczącej przedmiotu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, 2) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do władzy publicznej. W świetle powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; o zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonej decyzji. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżący zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 marca 2021r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję ww. organu z dnia 20 stycznia 2021r., nr [...] o odmowie J. G. zwolnienia z opłacenia składek za listopad 2020r. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842, ze zm., dalej: "ustawa o COVID") na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r. (ust. 11). Na gruncie badanej sprawy, w ocenie ZUS, na dzień 30 września 2020r., skarżący był przedsiębiorcą, którego przeważająca działalność gospodarcza była oznaczona kodem 32.99.Z - produkcja pozostałych wyrobów gdzie indziej nie sklasyfikowanych, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei skarżący, kwestionując decyzję ZUS wskazał, że jako przeważającą prowadzi on działalność określoną kodem 47.82.Z - Sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwia prowadzona na straganach i targowiskach, prowadził ją na dzień 30 września 2020r. oraz we wcześniejszych latach, zatem spełnia warunek z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID. W świetle powyższego, w kontrolowanej sprawie, istotne jest ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził działalność. Wprawdzie oceny spełnienia warunku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r. (ust. 11), lecz danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie. Wskazać trzeba, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEDIG/REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać, rzeczywiście wykonywanej działalności. Według Sądu, decydujące znaczenie w takiej sytuacji, powinien mieć kod PKD faktycznie (rzeczywiście) wykonywanej działalności. Przyjęty przez ZUS sposób wykładni ww. regulacji, a co za tym idzie, sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi na gruncie ustawy o COVID jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Co więcej, przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych, nie może w efekcie prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają i co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rubryce rejestru REGON, może prowadzić w skutkach do nierównego dostępu do pomocy (naruszenie zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP). A w konsekwencji nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej. Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji, określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot, składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji ww. regulacji, nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w ww. ustawie, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach, jako przeważająca. Pomocy nie można przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej, jako przeważającego rodzaju działalności, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie, wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że w sytuacji pandemii, gdzie byt i dalsza działalność gospodarcza, może zależeć od skorzystania przez przedsiębiorcę ze zwolnienia z opłacania składek, szczególnie gdy została zgłoszona sygnalizacja o rozbieżności pomiędzy wpisem, a prowadzoną działalnością, powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. Przepisy ustawy o COVID mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami, mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to, doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia, należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców, stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza, że ustawodawca, zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego, nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Powyższe jest także realizacją zasady, wynikającej z art. 8 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Zdaniem Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tej zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego. Jeśli bowiem państwo, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji tej zasady, powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni przepisów obowiązujących, powinien dbać o spójność przekazu, jaki władza kieruje do obywateli. Oznacza to, że organ powinien uwzględniać przy wykładni przepisów, szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonać ich wykładni w taki sposób, aby obywatel, którego przepisy dotyczą, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek działań organów państwa. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie jest nieprawidłowa, bowiem przedwcześnie przyjęto, że strona, podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów, mogących ubiegać się o przedmiotową ulgę. Takie rozumienie analizowanej regulacji jest wadliwe, niezasadnie pomija kwestię faktycznej przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID. Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, stanowisko Sądu. W ponownym postępowaniu obowiązkiem ZUS będzie dokonanie ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek zwolnienia, a wydana w tym zakresie decyzja będzie zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.