I SA/Kr 690/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia - uchyla zaskarżoną decyzję - H. G. zwróciła do się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. We wniosku podała, że nie posiada żadnego majątku, otrzymuje niską emeryturę, z której dokonywane są potrącenia egzekucyjne – kwota do wypłaty wynosi [...] zł. Świadczenie to nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, w tym zakup leków. Skarżąca ma [...] lat, jest osobą samotną, schorowaną i wymagającą pomocy w codziennej egzystencji. Z uwagi na stan zdrowia wnioskodawczyni nie jest w stanie podjąć pracy dorywczej. Decyzją z dnia 19 lutego 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wskazała, że powinny zostać umorzone jej zaległe składki na ubezpieczenie zdrowotne z uwagi na przewlekłą [...] chorobę, która utrudnia codzienną egzystencję i pochłania duże wydatki, jak również bardzo niskie dochody, z których trudno "wyżyć, opłacić czynsz i zakupić chociaż część niezbędnych do życia lekarstw". Decyzją z dnia 14 maja 2018 r. ZUS utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 19 lutego 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie od 17 października 2001 r. do 10 października 2017 r. skarżąca prowadziła działalność gospodarczą. Z uwagi na nieopłacanie składek stała się dłużnikiem ZUS, który naliczył odsetki od nieopłaconych należności. Przedmiotowe zaległości zostały skierowane na drogę przymusowego dochodzenia. Organ ustalił, że strona pobiera emeryturę w kwocie [...]zł brutto oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł. Po potrąceniach tytułem egzekucji komorniczej, skarżąca do wypłaty otrzymuje [...] zł. Strona otrzymuje zasiłek mieszkaniowy w kwocie [...]zł. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ponosi wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat w kwocie [...]zł, opłat eksploatacyjnych w kwocie [...]zł i kosztów związanych z leczeniem w kwocie [...]-[...] zł. Dodatkowo ponosi opłaty za telefon i TV oraz środki czystości w kwocie [...]zł. Z załączonej do wniosku dokumentacji medycznej wynika, ze skarżąca ma liczne problemy zdrowotne, przewlekłą [...], [...], chorobę [...], [...], niewydolność [...], niewydolność [...], niepełnosprawność po przebytej chorobie [...], stan po operacji raka [...] i usunięciu węzłów [...] – po tym niesprawność ręki, guz [...]. Następnie organ zacytował przepisy dotyczące umarzania należności z tytułu składek uregulowane w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), dalej "u.s.u.s.". ZUS wskazał, że w sprawie z przyczyn oczywistych nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. również nie zachodzą, gdyż nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego działalności prowadzonej przez stronę. ZUS podał również, że w toku egzekucji, organ egzekucyjny nie stwierdził, aby w przypadku skarżącej zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s. Organ wskazał, że w stosunku do strony nie ma także zastosowania przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. W konsekwencji ZUS stwierdził, że wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Następnie ZUS zwrócił uwagę, że wobec braku całkowitej nieściągalności może umorzyć należności jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Organ przedstawił te szczególne przypadki umorzenia określone w §3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wskazał następnie, że na podstawie posiadanych informacji rozważył możliwość umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiałaby stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i uznał, że sytuacja taka w stosunku do skarżącej nie zachodzi. Skarżąca uzyskuje stały dochód z emerytury, dodatku pielęgnacyjnego oraz dodatkowo otrzymuje dodatek mieszkaniowy. Skarżąca ponosi koszty utrzymania, z oświadczenia strony wynika, że nie korzysta z pomocy społecznej dla osób nieposiadających środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych. ZUS stwierdził w związku z tym, że sytuacja finansowa i materialna, w jakiej się skarżąca aktualnie znajduje nie daje wystarczających podstaw dla uznania, że spłata zobowiązania z tytułu składek mogłaby pociągnąć za sobą negatywne skutki w sferze socjalno-bytowej. Organ podał, że w stosunku do skarżącej nie ma również zastosowania przesłanka wskazana w §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia – nie zostały przedstawione żadne dokumenty na potwierdzenie zaistnienia takich zdarzeń. Zakład zaznaczył także, że wobec charakteru źródła dochodu nie będzie miał w stosunku do skarżącej zastosowania §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Przesłanka określona w tym przepisie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy choroba dłużnika lub któregoś z członków jego rodziny całkowicie uniemożliwia uzyskiwanie dochodu. Ostatecznie Zakład stwierdził, że poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa – rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się więc z rozstrzygnięciem zawartym w pierwszej decyzji. W skardze na ww. decyzję z dnia 14 maja 2018 r. skarżąca przedstawiła szereg okoliczności, które w jej odczuciu winny skutkować umorzeniem należności z tytułu składek. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, w myśl którego to należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zaś w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego ustawodawca dał mu taką możliwość w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podnieść należy, że z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wynika, że pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. zarówno przepis ust. 2 jak i ust. 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem organowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania wskazanej ulgi. Podkreślić jednak należy, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym ZUS obowiązany jest do wnikliwej i rzetelnej analizy całokształtu okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero tak przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki (odsetki) powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który, jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć ale nie musi. Tak więc kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Innymi słowy ocenie Sądu podlega to czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności. W wyroku z 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Podkreślono bowiem, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreśla, że negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy Sąd zauważa, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie ZUS rutynowo i pobieżnie potraktował aktualną sytuację materialną i zdrowotną skarżącej. A właśnie to te okoliczności związane ze szczególną sytuacją, zwłaszcza zdrowotną i majątkową skarżącej, które uniemożliwiają spłatę zadłużenia powinny być traktowane pierwszoplanowo przy rozstrzyganiu o umorzeniu należności z tytułu składek. Za dowolne, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy należy zatem uznać stanowisko organu, że uzyskiwanie stałego dochodu w postaci świadczenie emerytalnego w wysokości [...] zł netto (po potrąceniach tytułem egzekucji komorniczej), daje możliwość spłaty zadłużenia wobec ZUS-u bez negatywnych skutków w sferze socjalno-bytowej skarżącej. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika bowiem, że bieżące wydatki skarżącej wyczerpują praktycznie całą uzyskiwaną emeryturę, a innego dochodu wnioskodawczyni, który byłby wystarczający na pokrycie zadłużenia, ZUS nie wskazuje. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sprawach zainicjowanych wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS, zwłaszcza – tak jak w niniejszej sprawie – w przypadku osoby, która ze względu na wiek, ale przede wszystkim ze względu na stan zdrowia, zakończyła aktywność zawodową, organ ma obowiązek uprawdopodobnić, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Twierdzenie organu, że sytuacja finansowa w jakiej aktualnie znajduje się skarżąca nie daje wystarczających podstaw dla uznania, że spłata zobowiązania z tytułu składek mogłaby pociągnąć za sobą negatywne skutki, zupełnie pomija także fakt, że skarżąca, mająca [...] lat, jest osobą poważnie chorą, której to okoliczności organ nie neguje. Sąd zauważa, że nie można w związku z tym wykluczyć, że na skutek pogorszenia stanu zdrowia skarżącej, jej sytuacja może ulec pogorszeniu i to znacznemu. ZUS powinien wziąć także pod uwagę to, czy spłata zadłużenia z tytułu składek w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu przedmiotowych należności osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, leki, ubranie oraz inne). Zaakcentowania wymaga również, że skarżąca korzysta z pomocy w postaci zasiłku mieszkaniowego. Podsumowując Sąd stwierdza, że organy w sposób niedostateczny rozważyły indywidualny interes skarżącej, która jak wynika z akt sprawy pozostaje w niewątpliwie ciężkiej sytuacji finansowej (niewielkie miesięczne środki finansowe). Powyższe przy uwzględnieniu jej stanu zdrowia wymaga wnikliwego rozważenia pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności z tytułu składek, czego w sprawie zabrakło. W konsekwencji, ocena organu co do możliwości finansowych skarżącej, skutkująca odmową umorzenia należności, w świetle podniesionych przez Sąd okoliczności, musi być w konsekwencji uznana za ocenę dowolną. Narusza bowiem podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej, obowiązek wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także zasadę swobodnej oceny dowodów). Uchybienia te miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o zbadaniu w toku postępowania sytuacji skarżącej, jednakże sytuacja strony nie została oceniona zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i racje strony. Tego rodzaju niedostatki zaskarżonej decyzji spowodowały, że Sąd uznał, że została ona wydana zarówno z naruszeniem prawa materialnego, poprzez niewłaściwe korzystanie z przewidzianego w przepisach u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego uznania administracyjnego, jak też prawa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy usuną dostrzeżone przez Sąd uchybienia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).