I SA/Kr 713/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.) Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 - s k a r g ę o d d a l a - I. Zaskarżoną decyzją z 8 czerwca 2017r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z 30 stycznia 2017r. nr [...] w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 dla A. O.. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. O. w dniu 13 maja 2016r. złożył wniosek o przyznanie na rok 2016 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zielenienia (PZ), płatności dodatkowej (PD) oraz płatności do powierzchni upraw wysokobiałkowych (PWB). Wnioskodawca zadeklarował do JPO/PZ i PD łączną powierzchnię 3,40 ha natomiast do płatności do roślin wysokobiałkowych 1,30 ha. Organ I instancji ustalił powierzchnię do dopłat 2,53 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowana a stwierdzoną wyniosła 0,87 ha. Zawyżenie powierzchni dotyczyło działek ewid. Nr [...], [...], [...],[...] i [...] i wynosiło 34,39%. Powierzchnię uprawnioną do płatności PWB ustalona na poziomie 0,95 ha a zawyżenie wyniosło 36,84%. Zgodnie z art.19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr [...], jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do płatności JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru uprawnionego do płatności, pomniejszonego o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy. Powierzchnia do której naliczono płatność JPO wyniosła 1,2250 ha, za zazielenianie 2,53 ha. Płatności dodatkowej odmówiono gdyż jest ona wypłacana gdy powierzchnią uprawniona do JPO jest większa niż 3 ha a w sprawie, powierzchnia ta wynosiła 2,53 ha. Co PWB, stwierdzona różnic wynosiła 36,84%, zatem przekraczała 20% i zgodnie art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 nie została przyznana. Ostatecznie, wnioskodawca A. O. otrzymał płatność 1.350,56 zł ( JPO-566,01 zł, PZ-784,55 zł, PD-0 zł i PWB-0 zł). W odwołaniu od tej decyzji, A. O. zarzucił nieaktualne ustalenia faktyczne w zakresie powierzchni użytkowanej rolniczo na terenie gospodarstwa. Organ II instancji w pisemnych motywach decyzji wskazał, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli administracyjnej oraz terenowej. Art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. oraz art. 24 i nast. rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014r. wskazują, że kontrole tego rodzaju mają na celu skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku ze stanem faktycznym. Dane z wniosku są porównywane z możliwie aktualnymi zdjęciami lotniczymi poszczególnych działek ewidencyjnych na których można prowadzić pomiary powierzchni i odległości (ortofotomapy cyfrowe), danymi z Ewidencji Gruntów i Budynków, dotychczas złożonymi wnioskami strony i innych producentów, wynikami kontroli przeprowadzonych na terenie zadeklarowanym do płatności, danymi z rejestrów zwierząt gospodarskich i podstawowymi wymogami związanymi z wnioskowanym wsparciem. Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że łączna powierzchnia uprawniona do płatności była mniejsza niż ta którą wnioskodawca zadeklarował. Wielkość stwierdzonej różnicy była bezpośrednią przyczyną wydania decyzji. Mniejsza od zadeklarowanej powierzchnia uprawniona do płatności JPO/PZ dotyczyła działek: A,B,D,I i G. Płatności PWB dotyczyła działek: A1 i I2. Deklarowane działki zlokalizowane były w województwie [...], powiecie [...], gminie T., obręb B. (działki ewid. nr [...], [...], [...], [...]), obręb Ł. (działka ewid. nr [...]). Ustaleń dokonano na podstawie wyniku kontroli terenowej przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2016r. biorąc pod uwagę system identyfikacji działek rolnych (LPIS), ustalając granice i powierzchnię poszczególnych działek certyfikowanym urządzeniem GPS z uwzględnieniem tolerancji. Strona została zawiadomiona w dniu 17 sierpnia 2016r. o terminie kontroli i była obecna podczas oględzin działki nr [...]. Załącznik do protokołu zawierał szkice i kierunek wykonywanych zdjęć oraz pliki graficzne ze zdjęciami. Wydając decyzję dysponowano zdjęciami satelitarnymi i lotniczymi. Organ szczegółowo przedstawił charakterystykę poszczególnych działek objętych wnioskiem. Odnośnie działek wykluczonych-kontrola wykazał mocne zakrzaczenia działek, zadrzewione bujną roślinnością. Sposób zagospodarowania wskazywał na obszar nieużytkowany rolniczo. Obszar wykluczony z płatności nie był uprawiany, ponieważ niemożliwe było uznanie tego obszaru za grunty kwalifikujące się hektarami do płatności za rok, którego wniosek dotyczy. Wynika to z art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach oraz §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U z 2015r. poz. 231 ze zm.). Organ odwoławczy, powołując się wyrok TSUE z 14 października 2010r. (sprawa C-61/09 dostępny http:/eur-lex.europa.eu) wskazał, że do płatności kwalifikuje się grunt będący częścią gospodarstwa rolnego, przynajmniej utrzymywany w dobrej kulturze rolnej. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo NSA. Zakwestionowany obszar nie pozwalał także na kwalifikację do wyjątków umożliwiających przyznanie płatności do tego terenu. Nie stanowił bowiem zagajnika o krótkiej rotacji, nie był szkółką drzew lub krzewów. Nie był też elementem krajobrazu. Obszar wykluczone miały pozarolniczy charakter w tym charakter siedliska. Stan ten jest ewidentny i utrwalony. Faktura i barwa zakwestionowanych obszarów jest inna niż terenów uznanych za uprawnione do płatności. Obszary zakwestionowane nie były terenami faktycznie użytkowanymi rolniczo zgodnie z normami i wymogami przez cały rok. Okoliczności te obciążają producenta. W sprawie nie było też możliwości odstąpienia od zastosowanych zmniejszeń bowiem strona nie powiadomiła odpowiednio wcześniej organu o możliwych nieprawidłowościach. II. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję, skarżący nie zgodził się z treścią decyzji, podnosząc, że powierzchnia działek podana we wniosku była prawidłowa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. dalej-p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145§1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Ocenę prawidłowości procedowania przez organy administracji należy rozpocząć od wskazania przepisu regulującego rozkład ciężaru dowodu w tego typu szczególnym postępowaniu administracyjnym, które jakkolwiek ogólnie rzecz biorąc toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak z uwagi na zapisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz. 278) charakteryzuje się pewnymi istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy odrębnościami. W szczególności chodzić tutaj będzie o obowiązki organu w trakcie prowadzonego postępowania a zwłaszcza obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego. W tym zakresie przepis art. 3 ust. 3 tej ustawy reguluje odmiennie niż art.7 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz.935 dalej-K.p.a.) obowiązki dowodowe organu. Organ nie jest zobligowany do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności dowodowych a jedynie musi wykazać te okoliczności, na podstawie których opiera swoje rozstrzygniecie. Powołany przepis tej ustawy stanowi bowiem, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. To zatem strona ma obowiązek przedłożyć dowody jakie są konieczne by wykazać fakt z którego wywodzi skutki prawne, w domyśle dla niej korzystne. Organ nie jest zobowiązany poszukiwać wszelkich możliwych dowodów, w szczególności dowodów prowadzących do zanegowania okoliczności wykazanych przez z niego w czasie prowadzonych kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu. To właśnie na stronie niezgadzającej się z ustaleniami organu ciąży obowiązek wykazania, że ustalenia te są nieprawidłowe i to ona jest zobowiązana do przedstawienia w tym zakresie stosownych dowodów wskazujących na nieprawidłowość procedowania organu i niezgodność ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017r. sygn. akt: II GSK 3377/16 dostępny w CBOSA) Jeżeli strona takie dowody przedłoży to dopiero wtedy organ będzie zobowiązany do rozważenia ich w całokształcie ustaleń z kontroli. Brak przedłożenia takich dowodów lub brak wykazania nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli dyskwalifikującej taką kontrole przez stronę musi prowadzić do przyjęcia, że ustalenia z kontroli są prawidłowe. Trzeba przy tym w tym miejscu podkreślić, że Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, nie ocenia dowodów a jedynie dokonuje kontroli postępowania przed organem administracji pod względem przeprowadzonego postępowania oraz zgodności z prawem materialnym podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego też w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do dopłat a jedynie bada prawidłowość postępowania organów prowadzących go do takich, jak w sprawie ustaleń. W przedmiotowej sprawie wniosek rolnika został poddany kontroli w związku z treścią przepisu art. 59 ust.1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej , zarządzania nią i monitorowania jej ( Dz.U UE L z 20 grudnia 2013r.). Przepis ten przewiduje, że system kontroli ustanowiony przez poszczególne państwa członkowskie obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i wniosków o płatność. Kontrola administracyjna takich wniosków odbywa się z wykorzystaniem systemu zintegrowanego , którego częściami składowymi są: skomputeryzowana baza danych , system identyfikacji działek rolnych czy zintegrowany system kontroli (art. 68 i 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013). Przeprowadzona kontrola w tym czynność kontroli na miejscu potwierdziła, że powierzchnia zadeklarowana przez rolnika do płatności została zawyżona. Organ I instancji ustalił powierzchnię do dopłat 2,53 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowana a stwierdzoną wyniosła 0,87 ha. Zawyżenie powierzchni dotyczyło działek ewid. Nr 250, 251/13, 254,367 i 263 i wynosiło 34,39%. Powierzchnię uprawnioną do płatności PWB ustalona na poziomie 0,95 ha a zawyżenie wyniosło 36,84%. Zgodnie z art.19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do płatności JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru uprawnionego do płatności, pomniejszonego o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy. Powierzchnia do której naliczono płatność JPO wyniosła 1,2250 ha, za zazielenianie 2,53 ha. Płatności dodatkowej odmówiono gdyż jest ona wypłacana gdy powierzchnią uprawniona do JPO jest większa niż 3 ha a w sprawie, powierzchnia ta wynosiła 2,53 ha. Co PWB, stwierdzona różnic wynosiła 36,84%, zatem przekraczała 20% Trzeba przy tym stwierdzić, że ustalenie powierzchni kwalifikowanej działki przy pomocy ortofotomapy jest w pełni akceptowaną metoda kontroli złożonych wniosków o płatności bezpośrednie. Ustaleniu temu i wynikom przeprowadzonej kontroli rolnik nie przedstawił żadnego innego dowodu, który świadczyłby o tym, że dokonane pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy a powierzchnia kwalifikowalna jest w swej istocie inna, większa od ustalonej przez organ czy też równa tej zadeklarowanej. Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie wypełnił zatem obowiązku nałożonego na niego przez przepis art. 3 ust.3 ustawy o płatnościach i nie udowodnił on faktu, na który się powołuje, a to faktu, że ustalenia kontroli nie są prawidłowe. Uchybienie to nie może zostać naprawione w postępowaniu sądowo-administracyjnym, gdyż jak już wyżej wspomniano sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie ocenia prawidłowość procedowania przez organy. Z tego względu wszystkie dokumenty przedstawione przez pełnomocnika skarżącego, jakkolwiek sąd z nimi się zapoznał nie mają wypływu na rozstrzygniecie sprawy. Dotyczą one w większości kwestii istotnych dla realizacji programu rolnośrodowiskowego i związanych z tym płatności, które to jednak kwestie nie występują w tym postępowaniu. Brak jest wśród tych dokumentów dowodów tego rodzaju, które w sposób nie budzący wątpliwości wskazywałyby na naruszenie prawa przez organ administracji. Kwestia kwalifikowalności powierzchni musi być rozpatrywana w oparciu o przepisy art. 7 i 8 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 32 ust.2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 z 2013.12.19), art. 18 i 19a Rozporządzenia Delegowanego Komisji z 11 marca 2014r. 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z 2014.06.20) jak także art.93 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z 2013.12.20) . W tym zakresie organy powołały się na te regulacje i stwierdziły, że obszar kwalifikowalny działek nie wynosi tyle ile wskazał rolnik we wniosku, co skutkuje koniecznością pomniejszenia płatności. Organy nie naruszyły więc przepisów prawa procesowego dokonując kontroli wniosku i stwierdzając mniejszą powierzchnię kwalifikowalną. Brak było w postępowaniu administracyjnym dowodów przeciwstawnych tym ustaleniom. Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie skarżący w skardze nie sformułował żadnych konkretnych zarzutów. Kontrola zaskarżonego aktu w tym zakresie została dokonana przez sąd w związku z koniecznością oceny zgodności całego aktu z prawem materialnym, bowiem Sąd nie jest związany zarzutami skargi, która jak to zasadnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę zasadniczo nie zawiera zarzutów dotyczących tych decyzji. Ponieważ zarzutów takich nie sformułowano Sąd ograniczyć się może do stwierdzenia, że organ nie naruszył prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. W sposób precyzyjny wskazał jakie zmniejszenia zostały zastosowane i dlaczego. Wskazał jaka jest wartość procentowa zawyżenia powierzchni działek i jakie z tym wiążą się sankcje. Ustalenia te wątpliwości nie budzą. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organ administracji wydał w sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie nie dopuszczając się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd działając na podstawię art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.