I SA/Kr 723/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Inga Gołowska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2018r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. K. z 9 maja 2016r. nr [...] postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić G. K. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. G. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 kwietnia 2018r. nr [...]. W petitum skargi domagała się by Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie w oparciu o art. 58§1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zm. dalej p.p.s.a.) bowiem jedna ze stron nie ma zdolności sądowej a taki jest w tej sprawie gdyż organ administracji nie ma zdolności sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50§1 i §2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wedle ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w I instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. W kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji czy postanowienia, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003r. (sygn. akt: OPS 1/03) Sąd wyjaśnił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Wcześniej Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 7 czerwca 2001r. (sygn. akt: III RN 104/00, OSNAPiUS 2002/1/4) stwierdził, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest wójt lub burmistrz (prezydent miasta), niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, czy też jako organ, który wydał decyzję w I instancji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że organ gminy nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi; w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu gminy, a zatem w granicach jej interesu prawnego, w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ II instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009r. (sygn. akt: K 32/08, OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy: art. 33§1 i §2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także art. 50§1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Z powyższych uwag wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji (por. postanowienie NSA z 15 listopada 2017r., sygn. akt: I OSK 1922/17). Rola organu I instancji kończy się bowiem w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby Burmistrz G. K. (takim określeniem posłużył się pełnomocnik w skardze) w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016r. (sygn. akt: I OPS 2/15) "stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. (...) W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy, powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. (...) Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. czy też art. 86 ust. 2 u.s.w. (...) Podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej, jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W procesie zatem kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnione byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa". Zaprezentowane stanowisko doktryny i judykatury w pełni odnosi się, w ocenie Sądu, do rozpoznawanej sprawy. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało kwestionowaną decyzję z 27 kwietnia 2018r. po wszczęciu (na wniosek I. B.) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. K. z 9 maja 2016r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu, nie mniej jednak zasady dotyczące legitymacji skargowej organów administracji są takie same jak w postępowaniach prowadzonych w trybach zwykłych. Nadzwyczajny charakter postępowania nie uzasadniał odstąpienia od tych reguł. Powierzenie więc organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie aktu administracyjnego uniemożliwia dochodzenie przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Organ administracji, który występował w sprawie na pierwszym jej etapie, nie może się domagać takich uprawnień, jakie ustawodawca przyznał podmiotom prawa w celu zapewnienia im ochrony przed ewentualnym bezprawnym działaniem administracji. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a następnie występuje jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Ustawowa instancyjność postępowania administracyjnego wyklucza dopuszczalność traktowania organu I instancji jako strony mogącej kwestionować rozstrzygnięcie organu II instancji w procedurze dostępnej jedynie stronom rozstrzygnięcia organu I instancji. W konsekwencji Sąd uznał, że G. K. nie jest uprawniona do wniesienia skargi. Reasumując, skarga została wywiedziona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58§1 pkt 6 i §3 w zw. z art. 50§1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego uiszczonego od skargi podlegającej odrzuceniu orzeczono na podstawie art. 232§1 pkt 1 p.p.s.a.