I SA/Kr 727/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu W. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty za czasowe zajecie pasa drogowego sprzeciw oddala Zaskarżoną obecnie do WSA w Krakowie decyzją z 21 kwietnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 64, 66 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. (Zarządu Dróg Miasta K.) z 20 stycznia 2021 r., sygn. [...], o odmowie W.-I. I. S.A. W K. (strona skarżąca, skarżąca spółka) umorzenia niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, tj. opłaty za czasowe zajęcie pasa drogowego w łącznej wysokości 86 116, 37 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji podano, że W. S.A. z siedzibą w K. zwróciła się o umorzenie naliczonych opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, powołując się na ważny interes publiczny - remont elewacji zabytkowego budynku G. H.. Nałożone na spółkę opłaty wynikały z 17 decyzji. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji odmownej, że ustawa o ochronie zabytków i opiece and zabytkami szczegółowo określa zasady finansowania opieki nad zabytkami, dzięki temu właściciel lub posiadacz zabytku może ubiegać się o przyznanie z budżetu państwa dotacji celowej. Natomiast opłata za zajęcie pasa drogowego sama w sobie nie pozostaje w związku z opieką nad zabytkami, lecz jest naliczana przez każdy podmiot, który zajmuje pas drogowy, niezależnie od celu zajęcia pasa drogowego. Decydując się na remont kamienicy, strona musi liczyć się z koniecznością poniesienia także opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. W ocenie organu I instancji strona nie wykazała, że zaistniały wyjątkowe, szczególne okoliczności uzasadniające zwolnienie jej z ww. opłat. W odwołaniu skarżąca spółka wskazała na okoliczności zajęcia pasa drogowego, które były związane z ustawieniem rusztowań u zbiegu ulic S. , Ś.. J. i Ś.. T. w celu wykonania remontu zabytkowej kamienicy, w której usytuowany jest wpisany do rejestru zabytków, będący wizytówką K. H. G.. Prace te są realizowane przy pomocy środków własnych spółki. W ocenie skarżącej spółki za umorzeniem przedmiotowej należności niepodatkowej przemawia ważny interes publiczny. Zasadne jest zwolnienie właściciela nieruchomości, który ponosi olbrzymi wysiłek (w tym finansowy) w celu remontu zabytku będącego wizytówką K.. Organy administracji publicznej powinny respektować wartości wspólne dla całego społeczeństwa, a do takich należy ochrona i opieka nad zabytkami, a stanowisko to jest akceptowane w orzecznictwie. Skoro zachowanie zabytku leży w interesie społecznym, to umorzenie opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z remontem zabytkowej kamienicy spełnia przesłankę ważnego interesu społecznego (publicznego), o której mowa w art. 67 ustawy o finansach publicznych. Organ l instancji okoliczności te całkowicie pominął. SKO w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazało, że umorzenie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym jest decyzją uznaniową, co oznacza, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego są nawet dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Działając na podstawie normy uznaniowej, organ administracji może wprawdzie korzystać z pewnego luzu decyzyjnego, ale jego decyzja nie może nosić cech "dowolności". Z decyzji musi wynikać m.in., że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Kolegium podniosło zatem, że w przedmiotowej sprawie rozważania organu powinny koncentrować się wokół przesłanek umorzenia niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, to jest ważnego interesu zobowiązanego oraz interesu publicznego. Pojęcia te nie zostały zdefiniowanie w ustawie, ale ich znaczenie wypracowało orzecznictwo sądowe. W ocenie SKO, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że nie zachodzi w sprawie ważny interes zobowiązanego rozumiany w orzecznictwie jako nadzwyczajne względy, nagłe zdarzenia losowe, sytuacje spowodowane działaniem czynników zewnętrznych na które zobowiązany nie miał wpływu, a które doprowadziły do braku możliwości wywiązania się z zobowiązania. Natomiast kluczowa jest w sprawie ocena, czy mamy do czynienia z uzasadnieniem umorzenia ze względu na interes publiczny. W ocenie Kolegium w rozstrzygnięciu organu l instancji brakło zbadania, jakie znaczenie dla rozpatrzenia wniosku ma okoliczność, że do zajęcia pasa drogowego doszło w związku z wykonywaniem zobowiązań nałożonych przez inny organ administracji publicznej w celu bez wątpienia mieszczącym się w pojęciu celu publicznego i społecznego (na co wskazuje wyraźnie brzmienie art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Tymczasem organ nie przeprowadził dowodu z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 8 czerwca 2020 r., sygn. [...] Zauważyć należy, że okres, za który należne są opłaty objęte wnioskiem o umorzenie częściowo pokrywa się z okresami zajęcia pasa drogowego. Jest to okoliczność istotna i mająca wpływ na wynik sprawy bowiem pokazuje związek przyczynowo-skutkowy między nałożeniem obowiązku przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a zajęciem pasa drogowego. Tym samym skarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu zdecydowanie mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto Kolegium powzięło istotne wątpliwości co do kompetencji Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podstawą upoważnienia Dyrektora ZDMK jest z § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z 7 listopada 2018 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. do udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, który upoważnia Dyrektora ZDMK do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności pieniężnych o charakterze publiczno-prawnym, jeżeli kwota należności nie przekracza 15.000,00 zł. Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, że skoro decyzja jest odmowna, to właściwym do jej wydania jest Dyrektor ZDMK. Na koniec Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ l instancji powinien w pierwszej kolejności rozważyć swoją właściwość, a następnie ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, obejmujące dowód z decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia 8 czerwca 2020 r. i w tym kontekście, a także mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, dokonać oceny przesłanki ważnego interesu publicznego. Zakres stwierdzonych uchybień wskazuje, że postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być powtórzone w znacznej części, co wyklucza możliwość wydania decyzji reformatoryjnej. W skardze do WSA w Krakowie spółka wskazała na ważny interes publiczny, który uzasadnia umorzenie przedmiotowej należności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się nieuzasadniony, bowiem w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."),od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, a wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego - art. 136 k.p.a. Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Przenosząc powyższe rozważana na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym właściwy organ może na wniosek zobowiązanego: umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, a stanowisko to w pełni podziela Sąd orzekający, że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachowanie zabytków stanowi dobro publiczne, które leży w interesie publicznym i społecznym. Natomiast przez pojęcie interesu publicznego należy rozumieć dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej. Budynek H. G. położony w K. przy ul. [...] [...] [...] [...], ul. [...]. T. jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] i leży w obrębie układu urbanistycznego miasta K. wpisanego na listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO. Wygląd i stan nieruchomości mają szczególny wpływ na wygląd i estetykę miasta. Spółka. W. S.A. od 30 lat zarządza nieruchomością zorganizowaną w ramach H. G., ponosi koszty i nakłady, dba o jej stan i pielęgnuje jej zabytkowy charakter. Na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 8 czerwca 2020 r. nałożony został na W. obowiązek wykonania prac konserwatorskich i restauratorskich elewacji budynku H. G.. Prace te są prowadzone, jak wskazuje spółka, wyłącznie w oparciu o środki własne i są realizowane w warunkach pandemii, w sytuacji, w której właściciel nie jest w stanie uzyskiwać przychodu z nieruchomości, w której znajduje się hotel. W stanie faktycznym sprawy zasadne jest stanowisko SKO, że organ I instancji nie zbadał czy w sprawie zachodzi przesłanka do umorzenia przedmiotowej opłaty tj. ważny interes publiczny. Organ I instancji nie przeanalizował jakie znaczenie dla rozpatrzenia wniosku ma okoliczność, że do zajęcia pasa drogowego doszło w związku z wykonywaniem zobowiązań nałożonych przez inny organ administracji publicznej w celu bez wątpienia mieszczącym się w pojęciu celu publicznego i społecznego (na co wskazuje wyraźnie brzmienie art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jak i jakie znaczenia dla Miasta K. ma zachowanie substancji zabytkowego H. G. usytuowanego w centrum starego miasta, wpisanego na listę UNESCO. Są to okoliczności istotne, mające wpływ na wynik sprawy w stopniu, które nie mogą być sanowane przez organ II instancji. Skoro bowiem przesłankami do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie nieopodatkowanych należności budżetowych jest - jak wskazano w przepisie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. - ważny interes publiczny, to organ ma obowiązek wszechstronnie przeprowadzić postępowanie dowodowe i w sposób wyczerpujący ustalić okoliczności faktyczne sprawy, a następnie uzasadnić, czy dać prymat indywidualnemu interesowi strony, czy może uwzględniać interes publiczny, o ile zachodzą powyższe przesłanki. Innymi słowy, organ powinien dokonać wyważenia tych interesów i zdecydować, czy któryś z nich zasługuje na ochronę skutkującą umorzeniem nałożonego zobowiązania. Ponadto Kolegium powzięło istotne wątpliwości co do kompetencji Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, wskazując na ewentualne przekroczenie udzielonego mu przez Prezydenta Miasta K. upoważnienia. Organ I instancji również powinien rozważyć tę kwestię w ponownie prowadzonym postępowania, jako najbardziej zasadniczą, bowiem tylko organ właściwy może skutecznie nakładać na stronę obowiązki. Tym samym zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji uzasadnia skorzystanie przez SKO z art. 138 § 2 k.p.a. celem rozpoznania istoty sprawy. Dopiero tak rozstrzygnięta sprawa, będzie poddawać się pełnej merytorycznej kontroli organu drugiej instancji, ewentualnie także Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.