I SA/Kr 756/98

Zarząd gminy nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały kolegium regionalnej izby obrachunkowej w sprawie nieudzielenia mu absolutorium przez radę gminy. Zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. została wydana w wyniku kontroli legalności uchwały Rady Gminy S. z dnia 27 kwietnia 1998 r. dotyczącej odmowy udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy S. za rok 1997 r. Organ nadzoru uznał, iż uchwała absolutoryjna została podjęta "bez naruszenia prawa" i że jest zgodna z przepisami proceduralnymi, a także z przepisami prawa materialnego. Powołał się przy tym na przepisy art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ - odnośnie samego postępowania nadzorczego, na art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - w kwestii wyłącznej właściwości rady gminy do rozpatrywania sprawozdań z wykonania budżetu oraz podejmowania uchwał absolutoryjnych, a także na art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ - odnośnie terminu rozpatrzenia przez radę gminy sprawozdania z wykonania budżetu gminy. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Regionalna Izba Obrachunkowa w K. miała też na uwadze przedłożoną jej dokumentację dotyczącą stanowiska komisji rewizyjnej Rady Gminy S. zajętego po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z wykonania budżetu gminy za rok 1997, która to komisja wystąpiła do Rady Gminy z wnioskiem o udzielenie Zarządowi Gminy absolutorium, a także własne pozytywne opinie o sprawozdaniach z wykonania budżetu /art. 13 pkt 5 ustawy o RIO/ oraz o wniosku komisji rewizyjnej o udzielenie Zarządowi Gminy absolutorium /art. 13 pkt 6 cyt. ustawy/. W uzasadnieniu omówiono też treść protokołu z sesji Rady Gminy S. z dnia 27 kwietnia 1998 r., obejmującego w pkt 8 przyjęcie sprawozdania z wykonania budżetu gminy za rok 1997 i sprawozdanie komisji rewizyjnej dotyczące tegoż budżetu. Powołując się na powyższą dokumentację oraz wynik głosowania w sprawie absolutorium Zarządowi Gminy S. Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach uznała uchwałę za zgodną z prawem. Omówiona wyżej uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. została zaskarżona przez Zarząd Gminy S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, z wnioskiem o jej uchylenie. (...) Strona skarżąca w motywach swojej skargi podniosła szereg osiągnięć, które Zarząd i jego Przewodniczący uzyskali od dnia 20 marca 1997 r. /realizacja 40 inwestycji w postaci budowy szkół, urządzeń wodno-kanalizacyjnych oraz obiektów rekreacyjnych/. W tym też czasie powstało wiele nowych stanowisk pracy oraz wygospodarowano /odkupiono/ ponad 800 mieszkań. Wobec pozytywnej oceny rocznego sprawozdania finansowego w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz wniosku komisji rewizyjnej o udzielenie skarżącemu Zarządowi absolutorium, nie było - zdaniem strony skarżącej - podstaw do nieudzielenia jej absolutorium, co "przegłosowała grupa radnych bez żadnych powodów" /cytat ze skargi/. Strona skarżąca powołując się na stanowisko zajęte przez NSA w uchwale z dnia 17 lutego 1997 r. FPS 8/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 52, podniosła, że "jeżeli istnieje pełna zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym, to Rada Gminy nie może nie udzielić Zarządowi Gminy absolutorium". Za bezzasadne uznane zostały zarzuty pod adresem strony skarżącej odnośnie rzekomego nieprzeciwdziałania bezrobociu, sprzedaży działek, niskiej realizacji budżetu w zakresie ochrony zdrowia, przyczyn rezygnacji z redagowania "Głosu" oraz niegospodarności /w związku z budową remizy i strat na miejscowej pływalni/. Strona skarżąca uznała, iż winę za te zaniedbania ponosi Rada Gminy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Podniosło też, że do wniesienia skargi w omawianej sprawie uprawniona była Rada Gminy S. nie zaś Zarząd Gminy, który "może samodzielnie skarżyć jedynie rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące uchwał przez niego podjętych". Dla poparcia powyższego stanowiska organ nadzoru powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r. III AZP 8/91 /OSP 1992 z. 10 poz. 222/. Skarżący Zarząd Gminy, w piśmie procesowym z dnia 9 lipca 1998 r. zakwestionował stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej odnośnie braku legitymacji procesowej, uznając wywody w tej materii za błędne i nie mające "zastosowania do niniejszej sprawy". Ponownie powołał się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 lutego 1997 r. FPS 8/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 52, cytując końcowy fragment jej uzasadnienia, że mianowicie "sprawozdanie uznane za rzetelne, ujawniające pełną zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym w rozumieniu art. 51 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 7-8 i art. 37 Prawa budżetowego, wyłącza możliwość nieudzielenia absolutorium". Niezależnie od tego, strona skarżąca podtrzymując swoje uprzednie zarzuty, w tym zasadniczy z nich, że wobec zgodności budżetu wykonanego z uchwalonym, nie było podstaw do nieudzielenia absolutorium Zarządowi Gminy, powołała się na orzecznictwo NSA /wyrok NSA z dnia 17 lutego 1994 r. SA/Gd 1697/93 - Wspólnota 1995 nr 5 str. 16 oraz z dnia 22 marca 1996 r. SA/Gd 3696/95/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie obejmuje uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 7 maja 1998 r. Skarga ta nie mogła zostać uwzględniona. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była kwestia legitymacji Zarządu Gminy S. do wniesienia skargi w tej sprawie. Stosowne do treści art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawnienie takie przysługuje gminie lub związkowi komunalnemu, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. W analizowanym przypadku chodzi o negatywną uchwałę absolutoryjną, która nie została podważona w zaskarżonej uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej. Zajęte w tej materii stanowisko RIO /co do braku legitymacji czynnej do wniesienia skargi przez Zarząd Gminy/ odpowiada w istocie dyspozycji tego przepisu, skoro przewiduje on możliwość wniesienia skargi tylko przez gminę, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Żaden z tych przypadków w omawianej sprawie nie występuje. Natomiast sam Zarząd Gminy uważa, że zaskarżona uchwała narusza prawo, przy czym Rada Gminy reprezentuje stanowisko odmienne. Problematyki tej dotyczy pośrednio uchwała Sądu Najwyższego, na którą wskazała RIO, a w szczególności jej uzasadnienie odnośnie stwierdzenia, iż "zarząd gminy w dziedzinie wykonywania zadań własnych gminy jest w strukturze organów gminy usytuowany w roli organu wykonawczego, poddanego kierownictwu i kontroli rady gminy /art. 26 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Do zarządu gminy należy zatem wykonywanie uchwał rady gminy, a nie ocena tych uchwał. Ze względu na taką hierarchiczną strukturę organów gminy, w której ponadto domniemanie właściwości ogólnej należy do rady gminy /art. 18 ust. 1/, a szereg spraw należy do niej na zasadzie wyłączności /art. 18 ust. 2/ - nie byłoby właściwe, ażeby zarząd gminy oceniał uchwały rady gminy, co do ich legalności i w związku z tym decydował czy zachodzi i albo nie zachodzi podstawa wystąpienia ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze". W ramach tych rozważań Sąd Najwyższy doszedł do wniosku, że "zarząd, jako organ podporządkowany radzie gminy nie ma żadnego tytułu, który by nadawał mu uprawnienie do podejmowania uchwały w przedmiocie należącym do kompetencji rady gminy" /vide uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r. III AZP 8/91 - OSP 1992 z. 10 poz. 222/. Sąd orzekający w tej sprawie przyjął, że zaprezentowane stanowisko odnosi się także do analizowanego przypadku. Dowodzi ono, że pogląd RIO w K. odnośnie braku legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi w tej sprawie jest uzasadniony. W świetle uwag poczynionych wyżej sąd nie mógł badać zasadności zarzutów skargi odnośnie meritum kwestionowanej odmowy udzielenia absolutorium, gdyż skarga została oddalona ze względu na brak legitymacji do jej wniesienia przez stronę skarżącą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. (...)