I SA/Kr 77/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: sędzia WSA Inga Gołowska sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze skarg A. O. na decyzje Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 5 listopada 202r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r. oraz nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 r.; oddala skargi. Decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie z dnia 27 września 2021r.: - nr 0104-2021-007318 ustalono kwotę nienależnie pobranej przez stronę płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r. określając kwotę, która powinna zostać zwrócona przez skarżącego w łącznej wysokości 41597,87 zł, - nr 0104-2021-007314 ustalono kwotę nienależnie pobranej przez stronę płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 r. określając kwotę, która powinna zostać zwrócona przez skarżącego w łącznej wysokości 6709,12 zł. Powodem rozstrzygnięć było ustalenie w wyniku kontroli działek nr [...], [...] i [...], że ich szczegółowo wskazane części zawierały zakrzaczenia i zadrzewienia, chwasty wieloletnie, warstwy splątanej wieloletniej runi (roślinność o charakterze wieloletnim, w tym kilkuletnie drzewa), co naruszyło zasadny płatności w ramach wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże. W odwołaniach zarzucono, iż kontrola terenowa z 25 listopada 2020r., a więc po upływie 8 miesięcy od zakończenia zabiegów, kiedy zmiany w strukturze roślinnej są bardzo intensywne, nie może świadczyć obiektywnie o poprzednich okresach. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie decyzjami z dnia 5 listopada 202r., nr 471/OR06/21 i nr 474/OR06/21, utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. W uzasadnieniach wskazano na różnicę 6,12 ha, względem zadeklarowanej powierzchni 85,28 ha (faktyczne zagospodarowanie 79,16 ha) oraz konieczność zwrotu z całego okresu pięcioletniego realizacji programu – co doprowadziło do ustalenia kwoty nienależnie pobranej przez stronę płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej od 2015 do 2018r. w łącznej wysokości 41597,87 zł. Z kolei w zakresie systemu wsparcia bezpośredniego zadeklarowana w 2020r. za okres 2019r. powierzchnia wynosiła 87,77 ha, kiedy faktycznie prawidłowo użytkowano rolniczo 81,81 ha. Organ podkreślił, iż wbrew zarzutom odwołania oparto się na dokładnych ortofotomapach sporządzonych ze zdjęć lotniczych, zaś inspekcja terenowa była jedynie dodatkowym dowodem potwierdzającym stwierdzony stan rzeczy. Na powyższe rozstrzygnięcia zostały wniesione przez A. O. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których zarzucono naruszenie: - art. 7, art, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez niezebranie całego materiału dowodowego, w tym niepozyskanie opinii biegłego w sprawie, mimo konieczności zaczerpnięcia wiadomości specjalnych, oraz nierozpatrzenie już zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej całościowej oceny, w tym w szczególności poprzez uznanie za miarodajne wyników kontroli terenowej działek przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2020 roku, a więc w końcu cyklu wegetacyjnego roślinności i dopiero w kolejnym roku, co doprowadziło do błędnego uznania rzekomego zakrzaczenia i zadrzewienia części powierzchni ww. działek, występowania chwastów wieloletnich, warstwy splątanej wieloletniej runi, co z kolei skutkowało błędnym zastosowaniem przez organ prawa materialnego, a to: - bezzasadnym stwierdzeniem naruszenia przez skarżącego § 2 ust, 1 pkt 2 i 3 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia RŚK z 2015 r, art. 4 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku, art. 4 ust. 1 pkt e)-k) w związku z art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 1307/2013, § 34a rozporządzenia nr 640/2014 i uznaniem przez organ na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 809/2014 z 17 lipca 2014 roku, że skarżący pobrał nienależne świadczenie, co z kolei w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR prowadziło do wydania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej z naruszeniem prawa oraz - bezzasadnie stwierdzeniem naruszenie przez skarżącego art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach z 2015 r., art. 4 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego 1 Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku, art. 4 ust. 1 pkt e)-k) w związku z art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 1307/2013, co z kolei w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR prowadziło do wydania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej przez skarżącego w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu podkreślono brak wnikliwego postępowania wyjaśniającego, brak zebrania i oceny całości materiału dowodowego, brak skorzystania z opinii biegłych i oparcie ustalania powierzchni uprawnionej na kontroli wykonanej poza zwyczajową porą tj. jesienią 2020 r. Wskazano w szczególności, że tylko biegły mógł ocenić stan gruntów strony, z kontroli wykonanej w 2020 r. niemożliwe było wiarygodne wywiedzenie długotrwałej obecności zakrzaczeń, zadrzewień, splątanej runi itp. Organy nie uwzględniły terminów koszeń (lipiec), odrastania roślin (jesienią poziom traw jest inny, niż po koszeniu), zapisów rejestru dotyczącego działań agrotechnicznych oraz okoliczności przedstawionych w opinii doradcy rolnośrodowiskowego załączonej do skargi. W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonych decyzjach i wnosił o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej, jako "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku zaś nieuwzględnienia skargi, sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skargi nie są uzasadnione. Zarzuty skarg zmierzały do wykazania, iż nieprawidłowo ustalono obszary nieuznane do przyznania płatności, w szczególności ze względu na nieaktualność kontroli terenowej dokonanej po okresie wegetacyjnym i nie mogącej w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia stanu użytkowania rolniczego m.in. za okres pięciu lat wstecz, zwłaszcza przy jednokrotnym rocznym koszeniu łąk w połowie czerwca. Skarżący nie podważył skutecznie dokonanej przez organy oceny poszczególnych dowodów, a nade wszystko kwestionując ich wymowę nie przedstawił, mimo odmiennych twierdzeń przedstawionych w skargach, wniosków dowodowych wskazujących na odmienną faktografię sprawy w aspekcie obszarów działek wyłączonych z płatności. Skarżący negując ustalenia faktyczne dokonane przez organy, poprzez wytknięcie rzekomych naruszeń proceduralnych w toku postępowania nie przedstawił w istocie żadnych konkretnych dowodów, które zmierzałyby do podważenia tych ustaleń. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Zarówno dowody te, jak i ich ocena, a także oparta na nich faktografia zostały obszernie, a nawet wręcz drobiazgowo przedstawione w uzasadnieniach decyzji. Dowody na jakich oparły się organy nie ograniczały się jedynie do kontroli terenowej z 25 listopada 2020r., lecz obejmowały zdjęcia lotnicze spornych działek wykonane w kwietniu 2019r. i sporządzone na ich podstawie ortofotomapy, a kontrola terenowa, jak słusznie podnoszą organy, była uzupełnieniem tych dowodów. Organy szczegółowo wykazały zawyżenie powierzchni uprawnionej, a to z dz. ewid. nr [...] (zadeklarowano 44,29 ha, stwierdzono 41,18 ha - w cz. pd i pd-wsch stwierdzono obszar nieużytkowany, chwasty, splątaną ruń), nr [...] (zadeklarowano 3,44 ha, stwierdzono 3,21 ha - zadrzewienia i zakrzewienia wzdłuż granic zach. i pd) i nr [...] (zadeklarowano 26,20 ha, stwierdzono 23,58 ha - część północno wschodnia oraz wschodnia to teren nieużytkowany rolniczo, stwierdzono chwasty wieloletnie, warstwa splątanej wieloletniej runi (rozpoczęto rekultywacje), południowa część działki teren porośnięty chwastami). Powyższe skutkowało przyznaniem płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w pomniejszeniu. Wyniki kontroli terenowej z listopada 2020 r. miały znaczenie pomocnicze, ale potwierdziły treść i wymowę zdjęć lotniczych. Zdjęcia lotnicze i wyniki kontroli pozwalały na odróżnienie obszarów użytkowanych rolniczo od nieużytkowanych, a zawyżenie obszarów uprawnionych do wsparcia było wyraźne i oczywiste. Dowody te są wystarczające do stwierdzenia nieprawidłowego użytkowania części zgłoszonych do płatności nieruchomości; nietrafny jest zatem zarzut, że tylko biegły mógł wiarygodnie ocenić stan spornych gruntów. Poza ogólnymi stwierdzeniami, że rolnik przestrzegał wymogów otrzymania wsparcia, dokonując koszenia łąk w drugiej połowie czerwca i dokonywał rejestru czynności agrotechnicznych, czy wskazywania, jak generalnie przebiega wegetacja roślinna, nie przedstawiono żadnych przekonywujących dowodów mogących prowadzić do zakwestionowania ustaleń organów tj. że stwierdzone zakrzaczenia i zadrzewienia, chwasty wieloletnie, warstwy splątanej wieloletniej runi (roślinność o charakterze wieloletnim, w tym kilkuletnie drzewa), nie istniały lub istniały w innych miejscach lub miały inną wielkość. Porównanie zdjęć lotniczych i zdjęć z kontroli dotyczących obszarów zakwestionowanych wskazuje na to, że obszary te istniały zarówno w 2019 r. jak i w roku 2020. Same zaś zapisy rejestru prowadzonych prac nie stanowią jednoznacznego potwierdzenia jakości i terminów zabiegów opisanych w tym rejestrze. Zakrzaczenia, zadrzewienia, splątana ruń są na tyle wyraziste i trwałe, że zasadne było przyjęcie ich istnienia zarówno w 2019 jak i w 2020 r. Ponieważ zaś na terenach zakwestionowanych powinien mieć miejsce trwały użytek zielony (łąki /pastwiska trwałe) poza obszarami przyrodniczymi (w rodzaju Natura 2000), taki stan części działek nie mógł się kwalifikować do płatności. Oceny powyższej nie zmienia przedłożona przez skarżącego i sporządzona na jego zlecenie ekspertyza inż. J. K.. Jak wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji orzeka na podstawie akt sprawy. Uzasadnia to twierdzenie, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a, powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 tej ustawy dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia więc kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny - reguł proceduralnych. Z kolei z art. 106 § 3 p.p.s.a wynika możliwość przeprowadzenia jedynie uzupełniającego dowodu z dokumentów i to wyłącznie w przypadku, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie celem postępowania dowodowego, o którym mowa w cytowanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., I OSK 1869/07). Nadto przeprowadzenie dowodu jest niezbędne jedynie wówczas, gdy bez określonego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istotnej w sprawie wątpliwości. Ponadto zaznaczyć trzeba, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (tak: wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., I GSK 243/10), zaś zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury i doktryny wszelkie opinie i ekspertyzy nie stanowią dowodu z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 1/10, z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1692/14 - publikowane w CBOSA, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 488). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w opinii sądu, materiał dowodowy zgromadzony przez organy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia, w związku z czym sąd nie powziął istotnych wątpliwości, które należałoby wyjaśnić w oparciu o zaoferowany dowód, zwłaszcza że nie jest on dowodem z dokumentu, a przedłożona ekspertyza abstrahowała od treści i wymowy znajdujących się w aktach ortofotomap. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art, 77 § 1, art. 80, czy art. 107 § 3 kpa, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez niezebranie całego materiału dowodowego. Powyższe ustalenia skutkowały prawidłowym stwierdzenie, iż warunkiem uzyskania płatności jest realizacja zobowiązania związanego z danym wariantem płatności – co wynika to z tego § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne". W przypadku rolników realizujących zobowiązanie związane z tymi płatnościami, nieprawidłowości w ww. zakresie skutkują zwracaniem płatności także za lata sprzed roku odnośnie którego stwierdzono takie nieprawidłowości. W niniejszej sprawie konkretne konsekwencje braku prawidłowej realizacji zobowiązania związanego z płatnościami regulują § 34 i 34a rozporządzenia. Zgodnie z § 34 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik lub zarządca nie realizuje całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z § 34 ust. 2 rozporządzenia płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi również w przypadku, gdy: 1) rolnik zmniejszył wielkość obszaru gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolno- środowiskowo-klimatyczne w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru gruntów ornych, na którym rolnik nie realizuje tego zobowiązania, do powierzchni obszaru tych gruntów ornych, na których powinno być realizowane to zobowiązanie; 2) rolnik lub zarządca zmniejszył wielkość obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolno-środowiskowo- klimatyczne w ramach danego pakietu lub jego wariantu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2-6, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego pakietu lub jego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru, na którym rolnik lub zarządca nie realizuje tego zobowiązania, do powierzchni obszaru, na którym powinno być realizowane to zobowiązanie. Zgodnie z § 34a ww. rozporządzenia określa wysokość zwrotów płatności RŚK za lata realizowania zobowiązania, w szczególnych przypadkach uchybień dot. przestrzegania tego wskazanych w niektórych zapisach § 33 ww. rozporządzenia i w powiązaniu z art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z ww. art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014 "w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 [dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności zobowiązania i innych obowiązków z przepisów krajowych lub unijnych] stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację". Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest zobowiązaniem wieloletnim polegającym m. in. na tym, iż w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Beneficjent programu rolno-środowiskowo-klimatycznego zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolno-środowiskowo-klimatycznego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny. W przypadku stwierdzenia uchybienia w realizacji zobowiązania w określonym roku to do wypłaty za ten rok albo w ogóle nie dochodzi albo płatność jest zmniejszona. Zatem obowiązek zwrotu może dotyczyć tylko płatności wypłaconych w poprzednich latach. Skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres pięciu lat to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w okresie pięciu lat. Skoro organy stwierdziły, że w 2019 roku nastąpiło zmniejszenie powierzchni zobowiązania o 6,12 ha, to tym samym doszło do naruszenia § 34 ust. L1w zw. z § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a zwrotowi podlegają również kwoty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wypłacone w latach 2015 -2018. Podobnie, mając na uwadze ustaloną niewadliwie faktografię sprawy, zwłaszcza w zakresie opisanego wyżej stanu działek zgłoszonych do płatności, uprawniona jest ocena, że beneficjent pobrał nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co czyni chybionym zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach z 2015 r., art. 4 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego 1 Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku, art. 4 ust. 1 pkt e)-k) w związku z art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 1307/2013, czy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Z uwagi na powyższe, oddalono skargi w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a.