I SA/Kr 770/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędziowie: WSA Maja Chodacka (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 19 czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora M. o Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 200zł (dwieście złotych). Zaskarżoną decyzją z dnia 19 czerwca 2017r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., z dnia 5 maja 2017r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania M. N. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 15 czerwca 2016r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2016: jednolitej płatności obszarowej (ozn. dalej JPO), płatność za zazielenienie (PZ). Wniosek dotyczył przyznania płatności JPO do obszaru opisanego jako działka rolna: A-A1 (o powierzchni 1,04 ha, położona na działce ewid. nr [...], deklarowana do płatności JPO/PZ), B-B1 (0,42 ha, dz. ewid. nr [...], deki. do płatności JPO/PZ). Działka rolna A-A1 znajdowała się w powiecie b. , gminie C., natomiast działka rolna B-B1 znajdowała się w powiecie t. , gminie Z.. Skarżący zadeklarował łącznie 1,46 ha do płatności JPO/PZ. W dniu 22 września 2016r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w celu weryfikacji powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach ewidencyjnych. Przyczyną podjęcia tego rodzaju działań był fakt, iż ortofotomapa nie pozwoliła organowi l instancji jednoznacznie określić wielkości powierzchni użytkowanej rolniczo. Pismem z dnia 19 października 2016 r. organ l instancji przekazał stronie protokół z przeprowadzonych oględzin działki. W dniu 24 lutego 2017r., przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji przesłał skarżącemu informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 3 marca 2017r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy, na okoliczność czego złożył oświadczenie. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 5 maja 2017r. odmówiono skarżącemu przyznania płatności do wartości zadeklarowanych. Przyczyną wydania przez organ l instancji decyzji o takiej właśnie treści był fakt, iż powierzchnia uprawniona do płatności JPO/PZ została ustalona na poziomie 0,88 ha. Łączna powierzchnia uprawniona do płatności była mniejsza niż minimalna powierzchnia wymagana do skutecznego ubiegania się o tej rodzaj płatności (wynosząca 1 ha) co oznaczało odmowę przyznania płatności JPO/PZ. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Podniósł w nim, że wyliczenie powierzchni nie odpowiada rzeczywistości. Do odwołania dołączył inwentaryzację powykonawczą, własne wyliczenia powierzchni niepodlegającej dopłatom, zawiadomienie o zmianie dot. zabudowań oraz 8 sztuk zdjęć, na okoliczność stanu rzeczywistego działki. Skarżący oświadczył, że cały teren jest koszony przynajmniej 4 razy w roku, a całość traw przekazywana do gospodarstwa agroturystycznego dla zwierząt. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że łączna powierzchnia uprawniona w/w płatności była mniejsza niż łączna powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności o 0,62 ha. Powierzchnia uprawniona do płatności JPO/PZ została ustalona na poziomie 0,88 ha, a zatem nie przekraczała wymaganego minimum czyli 1 ha, co było przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnie referencyjne zostały ustalone w oparciu o zdjęcia lotnicze i wyniki kontroli terenowej wykonanej w gospodarstwie skarżącego, o której został on powiadomiony. Ustalenia granic i pomiar powierzchni terenów uprawnionych do płatności dokonano certyfikowanymi urządzeniami GPS. Wyniki kontroli zostały ujęte w protokole, którego odpis doręczono skarżącemu. Załączniki do w/w protokołu obejmowały m.in. płytę CD/DVD na której nagrano: szkice wskazujące miejsca i kierunki wykonania zdjęć sporządzonych podczas kontroli; pliki graficzne ze zdjęciami wykonanymi podczas kontroli; pliki zawierające dane z pomiarów wykonanych urządzeniem GPS. Skarżący otrzymał jedynie sam protokół, bez części załączników (tj. bez zdjęć terenu i szkiców). Odnośnie zakwestionowanego w niniejszej sprawie obszaru na działce ewid. nr [...] organ odwoławczy przyczyny wykluczenia poparł 12 szt. zdjęć o nr: 1,2,14,19,17,18,6,10,11,16,5 i 9. Jako przyczyny wykluczenia podał, że na wykluczonej od płatności części dz. ewid. nr [...] nie można prowadzić działalności rolniczej uprawniającej do przyznania płatności. Wykluczony z płatności teren znajdował się wzdłuż północnej granicy, wschodniej granicy na całej długości oraz częściowo na południowej granicy. Obszar wykluczony w północnej części granicy działki jest wyraźnie porośnięty drzewami oraz krzakami. Stwierdzono zakrzaczenia, zadrzewienia i zachwaszczenia. Wskazano też na zdjęcia lotnicze. Jak stwierdził organ odwoławczy w przypadku działki rolnej B teren wykluczony z płatności znajdował się wzdłuż granicy wschodniej i południowej działki. Odliczenia dotyczyły obszaru na którym zgodnie ze zdjęciami lotniczymi widoczne są zakrzaczenia, zadrzewienia i zachwaszczenia. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił: naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej ( art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego), naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego), naruszenie zasady wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania (art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego), brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego (art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego), naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy czego skutkiem jest nieuwzględnienie przez organ odwoławczy przedłożonej przez skarżącego dokumentacji fotograficznej oraz wyliczeń powierzchni działki według inwentaryzacji powykonawczej prac geodezyjnych (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), brak przedstawienia w uzasadnieniu decyzji administracyjnej organu odwoławczego wszystkich dowodów tj. zdjęć z przeprowadzonej kontroli na miejscu dotyczącej części działki ewid. nr [...] uznanej za uprawnioną do płatności (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), niekompetentność pracowników przeprowadzających kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącego oraz nie przesłanie stronie zdjęć i protokołu z przeprowadzonej kontroli na miejscu, błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że skarżący nie dba o przedmiotowe działki rolne zadeklarowane do płatności (co najmniej 3-4 razy w roku koszenie wnioskowanego obszaru) uznanie, iż przedstawione zdjęcia w uzasadnieniu decyzji organu II instancji pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem działek rolnych zadeklarowanych do płatności przez skarżącego, nieprawidłowa interpretacja zdjęć z przeprowadzonej kontroli na miejscu w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych sprawy poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że zadeklarowana powierzchnia działek rolnych jest trawnikiem a nie jak twierdzi skarżący łąką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), sprawowana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając kontrolowaną sprawę w tak określonych ramach Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy prawa procesowego w zakresie zasad określonych w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017r., poz. 278 ze zm.) i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z powyższego wynika, że zadania organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie przyznania płatności zostały ograniczone w stosunku do reguł ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniach tych organ nie ma obowiązku podejmowania z urzędu działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie miej jednak jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem w ocenie Sądu organy obu instancji nie spełniły przywołanych wymogów. Z akt sprawy wynika, że skarżący do odwołania od decyzji organu I instancji dołączył zdjęcia działki nr [...] zgłoszonej do dopłat, na których widoczny jest skoszony teren. Ani z treści odwołania, ani też z jakichkolwiek adnotacji nie wynika w jakiej dacie ww. zdjęcia zostały zrobione. Organ nie podjął w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego i nie zweryfikował tych okoliczności, które w ocenie Sądu mają istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, albowiem bezpośrednio dotyczą ustalenia wielkości obszaru uprawionego do otrzymania płatności. Sąd dostrzegł niekonsekwencję w twierdzeniach organu albowiem z jednej strony w odpowiedzi na skargę organ twierdzi, że nie ma obowiązku działania z urzędu i aktywnego poszukiwania dowodów i że to na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, a z drugiej strony w przypadku przedstawienia przez skarżącego dowodów w ogóle się do nich nie odnosi. Tym samym, zdaniem Sądu organ uchybił obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał dlaczego uznał załączone do odwołania zdjęcia jako materiał dowodowy, który nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Co więcej w ogóle nie odniósł się do faktu przedstawienia zdjęć przez skarżącego oraz ich zawartości. Sąd - mając na względzie art. 107 § 1 – 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zwraca uwagę na to, że uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi, które są niezbędne do skontrolowania jej legalności przez sąd administracyjny, ale przede wszystkim decyzja administracyjna powinna być jasna i zrozumiała dla stron w takim stopniu, by każda przeciętna osoba niemająca przygotowania prawniczego mogła zrozumieć intencje organu wydającego decyzję. Organ uzasadniając decyzję powinien to uczynić zgodnie z wymogami zawartymi w treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli uzasadnienie decyzji powinno być zrozumiałe nie tylko dla jego autora, ale przede wszystkim dla strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub przedstawione przez nią materiały dowodowe. W ocenie Sądu organy dopuściły się również naruszenia w zakresie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Kwestią podnoszoną przez skarżącego jest brak możliwości zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, tj. nie przedstawienie mu pełnej dokumentacji zdjęciowej dokonanej podczas kontroli na miejscu, która miała miejsce w dniu 22 września 2016r. Organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że skarżący miał możliwość zapoznania się z materiałem zdjęciowym. Niemniej jednak z treści decyzji (str. 5) wynika, że jakkolwiek przekazano skarżącemu protokół kontroli to jednak nie zawierał on załączników w postaci zdjęć terenu i szkiców wskazujących miejsca i kierunki wykonania zdjęć sporządzonych podczas kontroli. Tym samym uniemożliwiono skarżącemu odniesienie się do zawartości zdjęć i możliwości przedstawienia swojego stanowiska w tej kwestii. Również podczas zapoznawania się z materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem decyzji, według twierdzeń skarżącego, nie przedstawiono mu dokumentacji zdjęciowej. Akta sprawy nadesłane do sądu nie zawierają pełnej dokumentacji zdjęciowej, a jedynie te zdjęcia z kontroli, które zostały uwidocznione w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu takie postępowanie organu uniemożliwiło skarżącemu czynny udział w postępowaniu w pełnym tego słowa znaczeniu. Skarżący nie mógł zapoznać się z kompletnym materiałem fotograficznym, przy czym fakty ustalone przez organ na ich podstawie były przez skarżącego kwestionowane. A zatem uchybienie to należało uznać jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że przywołane uchybienia dotyczące zasad prawidłowego prowadzenia postępowania w sprawach o przyznanie płatności były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ umożliwi skarżącemu czynny udział w postępowaniu, również w zakresie możliwości zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym, a przy wydaniu rozstrzygnięcia rozważy zebrany materiał dowodowy w sposób kompleksowy dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.