I SA/Kr 772/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wiśniewski sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 kwietnia 2021r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy umorzenia składek; uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...], Znak: [...], odmówił H. K. na podstawie: 1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 t. j.), zwanej dalej "u.s.u.s.", umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/2020 - 11/2020 w łącznej kwocie 2 237,38 zł, w tym z tytułu: -składek -2 173,38 zł, - odsetek liczonych na 18 lutego 2021r. - 64 zł, 2. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, póz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06, 07/2019 w łącznej kwocie 2 237,38 zł, w tym z tytułu: -składek-2 173,38 zł, - odsetek liczonych na 18 lutego 2021r. - 64 zł. Organ wskazał, iż 1 sierpnia 2019 r. wnioskodawczyni rozpoczęła działalność gospodarczą, której głównym PKD było 64.19.Z, czyli pośrednictwo finansowe. Prowadziła biuro kredytowe, jednak na początku miała więcej kosztów, niż zysku, dlatego rok 2019 zakończyła na stracie. 2020 rok, to rok związany z pandemią, lockdownem, obostrzeniami, zamknięciem się na udzielanie kredytów przez banki oraz przez firmy poza bankowe; ponosząc kolejne straty zobowiązana musiała zamknąć biuro kredytowe. Skorzystała z pomocy ZUS i była zwolniona z płacenia składek na ubezpieczeni zdrowotne przez 3 miesiące tj. kwiecień, maj i czerwiec 2020. W związku z tym, że w dalszym ciągu nic nie zarabiała z powodu sytuacji covidowej przestała prowadzić działalność. Wtedy też powstały zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Jest matką samotnie wychowującą 12 - letnie dziecko - córkę O. . Jej mąż zmarł w roku 2008. Córka ma orzeczenie o niepełnosprawności - symbol: 06-E. Wnioskodawca również jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym z symbolem: 01-U 03-1. Posiada stałą rentę inwalidzką w kwocie 1020 zł. Jest też zatrudniona, jako osoba sprzątająca w firmie J. Sp. z o.o., umowy są co roku odnawiane. Córka chodzi do Szkoły Specjalnej nr [...] w K., ale z uwagi na rozporządzenia ministra i rządu ma lekcje on-line w domu. Nie radzi sobie z taką formą lekcji, zaczęła mieć zaległości, musiała dla niej wynająć korepetytora, z tego też tytułu, co miesiąc ponosi dodatkowe koszty w kwocie około 1 000 zł. Wnioskodawca pracuje zarobkowo w J. sp. z o.o. na podstawie umowy o pracę uzyskując wynagrodzenie w wysokości 2017 zł netto. Ponadto pobiera świadczenie rentowe przyznane na stałe w wysokości 1025 zł netto. W bazie danych KSI ZUS figuruje, jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu w firmie J. sp. z.o.o. Podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe z trzech ostatnich miesięcy ujawnione w KSI ZUS wynosiły odpowiednio w: - 01/2021 r. 2 600,00 zł brutto, 1920,62 zł netto, - 02/2021 r. 2 800,00 zł brutto, 2061,67 zł netto, - 03/2021 r. 2 800,00 zł brutto, 2061,67 zł netto. - osoba wykonująca umowę agencyjną /umowę zlecenie w firmie E. sp. z o.o. Podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne ujawniona w KSI ZUS wynosiły odpowiednio w: - 02/2021 r. -1 372,50 zł -03/2021 r.-1 464,00 zł; - emeryt/ rencista Z informacji Wydziału Świadczeń Emerytalne - Rentowych wynika, że pobiera świadczenie rentowe w wysokości 1 250,88 zł brutto. Ze świadczenia realizowane są potrącenia z tytułu nienależnie pobranej renty w wysokości 398,49 zł. Do wypłaty pozostaje kwota w wysokości 740,67 zł. Stałe miesięczne wydatki wnioskodawca określił na kwotę 1 400 zł tj.: - z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, bez opłat eksploatacyjnych) - 500 zł, - opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel, itp.) - 200 zł, - koszty leczenia - 400 zł, - inne (obiady szkolne, korepetycje dla córki) - 300 zł. Do akt sprawy nie załączono rachunków lub dowodów wpłat potwierdzających wysokość ponoszonych opłat, w tym korepetytora w kwocie 1000 zł miesięcznie. Wykazano posiadanie zobowiązań pieniężnych: - z tytułu podatków - w kwocie 50 zł - z tytułu zaciągniętych kredytów w banku - w kwocie 40 000 zł, miesięczna rata wynosi 2000 zł; - w bankach - w kwocie 80 000 zł, miesięczna rata wynosi 1 400 zł. Wykazane zadłużenie jest spłacane w formie układu ratalnego w kwocie 3 400 zł. Organ wskazał, iż na obecnym etapie w związku z dochodami skarżącej brak jest podstaw, aby uznać, iż egzekucja byłaby bezskuteczna. Brak jest też podstaw, aby uznać, że spłata zaległych należności wobec ZUS spowoduje pozbawienie rodziny skarżącej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Nadto stała przewlekła choroba skarżącej (problemy ze słuchem) nie uniemożliwia jej zatrudnienie i osiąganie dochodu. Nie wykazano także, iż konieczność opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem uniemożliwia zatrudnienie skarżącej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się H. K. zarzucając, iż jej sytuacja finansowa jest tragiczna. Z powodu długów, z jakimi borykała się po śmierci męża była ciągle zmuszona do zaciągania pożyczek w bankach i instytucjach poza bankowych. Wpadła w pętle zadłużenia i jej miesięczne dochody nie wystarczają na pokrycie tych zobowiązań. Korzysta z pomocy rodziny oraz znajomego. Podkreśliła, iż dla jej budżetu domowego zapłacenie kwoty 2237,38 zł to poważne obciążenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne.. Podstawę analizy zasadności żądania strony o umorzenie należności z powyższego tytułu stanowiły regulacje art. 28 ust. 1, 2 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa, 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle przepisów rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane zasady sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy w takim stopniu, że zachodzi konieczność wyeliminowania decyzji z porządku prawnego; tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14). Z zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ rentowy nie uczynił zadość tej powinności, a jedynie ograniczył się do wskazania, że obecnie egzekucja nie jest prowadzona, jednak nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, czy braku majątku. Organ a priori przyjmuje, że skoro tak, to egzekucja pozwoli na ewentualne wyegzekwowanie zaległości. Jest to stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy bezpodstawne. Organ ocenił także, że sytuacja zdrowotna skarżącej i jej córki jest trudna, jednakowoż stan zdrowia nie stanowi przeszkody do wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej, a skoro tak, to ma ona możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W kontekście tych ustaleń ZUS nie wyjaśnił jednak, jakie potrzeby człowieka w świetle realiów życiowych i przysługującego mu konstytucyjnego prawa do poszanowania i ochrony godności (art. 30 Konstytucji RP) uznano za niezbędne i jaką miarą te potrzeby szacowano. Nie wzięto również pod uwagę tego, że wspomniany art. 30 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek poszanowania i ochronny godności człowieka. W ocenie sądu, w kontekście przedstawionych okoliczności, organ winien ponownie rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, a więc, że ze względu na aktualny stan majątkowy skarżąca nie jest w stanie opłacić należnych składek, ponieważ powodowałoby to dla niej i jej niepełnosprawnej córki zbyt ciężkie skutki, w tym pozbawiłoby je możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Stan finansów ubezpieczeń społecznych nie może być reperowany kosztem ważnych interesów życiowych ubezpieczonych. Wobec tego, dla oceny czy przesłanka zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jest spełniona, wymagane jest ustalenie i ocena, czy dokonana przez organ analiza finansów skarżącej pozwala na przyjęcie, że w jej budżecie, po uwzględnieniu stałych i koniecznych wydatków pozostaje kwota po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS. Organ nie zbadał także przesłanek zastosowania umorzenia należności składkowych i nie zindywidualizował sytuacji skarżącej w aspekcie istnienia jej ważnego interesu i sytuacji majątkowej, a z drugiej strony przewlekłej choroby zobowiązanej, ograniczającej uzyskiwanie dochodu umożliwiającego opłacenie należności, czym naruszył art. 28 ust. 3a u.s.u.s., § 3 p. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz przepisy postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Skarżąca dysponuje wszak orzeczeniem lekarskim zaliczającym ją do osób umiarkowanie niepełnosprawnych, ze wskazaniem do pracy w warunkach chronionych, co pozostaje w bezpośrednim związku z możliwością podjęcia przez nią pracy, a w konsekwencji spłatą zadłużenia w ZUS. Reasumując, sąd dopatrzył się uchybienia prawa materialnego, w postaci dokonania błędnej wykładni art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., a także naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Na podstawie art. 153 ustawy o p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności ustalając, czy zachodzi całkowita nieściągalność i oceniając, czy wystąpiły przesłanki umorzenia zawarte w § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS. Dokonując tych ustaleń i ocen organ odniesie się do aktualnej sytuacji skarżącej, na którą składa się jej sytuacja zdrowotna i majątkowa (finansowa) i w tym kontekście dokona realnej oceny możliwości spłaty zadłużenia. Mając powyższe na uwadze sąd, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c ustawy o p.p.s.a w zw. z art. 135 tejże orzekł jak w sentencji wyroku.