I SA/Kr 821/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.) Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia - skargę oddala - Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 8 marca 2017 r., znak [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 – 4 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm. – dalej: u.s.u.s.) odmówił M. K. (dalej: skarżący) umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę, naliczonych od składek za okres od grudnia 1993 r. do maja 1994 r. w kwocie 74.485 zł, a nadto, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę za okresy: wrzesień 1993 r., listopad 1993 r. i od czerwca do lipca 1994 r. Organ w uzasadnieniu przedstawił treść wniosku o umorzenie należności, w którym opisane zostały okoliczności powstania zaległości oraz fakt, że kwoty dotychczas wpłacone znacznie przewyższyły należność główną, a to z uwagi na odsetki. Następnie Zakład wyliczył dowody zgromadzone z urzędu, dokumenty dostarczone przez skarżącego. Jak dalej wskazano, zadłużenie objęte wnioskiem powstało wskutek nieopłacenia składek za zatrudnionych pracowników przez Przedsiębiorstwo Budowlane B.-B. s.c. W. K., M. K., F. K.. Odpowiedzialność za zobowiązania, powstałe wskutek nieopłacenia składek została przeniesiona na skarżącego i pozostałych wspólników. Zadłużenie zostało skierowane do przymusowego dochodzenia, a w ramach postępowania egzekucyjnego w ostatnich sześciu miesiącach wyegzekwowano 1.800 zł. Organ ustalił również przychody i dochody skarżącego z lat 2011 – 2015 (w roku 2015: przychód z wynagrodzenia ze stosunku pracy: 22.130 zł, dochód: 20.461 zł). Na podstawie oświadczenia skarżącego ustalono, że obecnie uzyskuje on wynagrodzenie w wysokości 1.350 zł netto. Żona skarżącego, pozostająca z nim we wspólnym gospodarstwie domowym pobiera emeryturę w wysokości 1.484 zł netto. Stałe miesięczne wydatki skarżący określił na kwotę 1.253,19 zł, w tym: czynsz 253 zł, opłaty eksploatacyjne 162 zł, ubezpieczenie obojga małżonków – 226,58 zł, telewizja UPC 144 zł, abonament telewizyjny 22,70 zł, telefon małżonków – 112,99zł, spłata zadłużenia ZUS – 300 zł, opłata do przekazu 12 zł, koszty związane z leczeniem – 200 zł. Skarżący wykazał nadto zobowiązania pieniężne u kontrahentów w wysokości 13.700 zł, które są egzekwowane przez komornika (150 zł miesięcznie). Skarżący nie posiada wartościowych ruchomości i nieruchomości. Zakład przeanalizował następnie przesłanki umorzenia, wynikające z art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Wskazał, że nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności należności. W uzupełnieniu organ zauważył, że w przypadku odsetek za zwłokę od ubezpieczenia za pracowników nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy, przewidujący możliwość umorzenia należności mimo braku całkowitej nieściągalności. Zakład wskazał, że w tej sytuacji nie ma podstaw do podjęcia decyzji o umorzeniu należności. W ostatniej części uzasadnienia wskazano, że należności za okres: wrzesień 1993 r., listopad 1993 r. i od czerwca do lipca 1994 r. zostały uregulowane w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie umorzenia tychże należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji w części, odmawiającej umorzenia należności. Podniósł, że przedłożone przez niego dokumenty wskazują na to, że opłacenie należności pozbawiłoby jego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący podał, że zaproponowano mu ratalną spłatę należności. Wskazał jednak, że przy jej uwzględnieniu stałe koszty oraz koszty spłaty rat wynosiłyby 2.200 zł miesięcznie, a zatem na podstawowe potrzeby jak żywność czy odzież pozostawałaby w gospodarstwie domowym kwota 589 zł. Zaznaczył, że koszty zakupu lekarstw będą rosły wraz z pogarszaniem się stanu zdrowia jego i żony. Wskazał też, że wniosek o umorzenie podyktowany był obawą, że w wypadku jego przewlekłej choroby lub śmierci żona nie poradzi sobie z prowadzeniem spraw. Skarżący podkreślił nadto, że jego zdaniem brak jest realnych perspektyw na poprawę sytuacji finansowej, a egzekucja jest prowadzona wyłączenie ze względu na jego wolę spłaty zadłużenia. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, organ powołał się na dotychczasowe ustalenia, nadto wskazał, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Nawet w razie spełnienia ustawowych przesłanek, Zakład nie ma obowiązku umorzenia. Odmiennie niż w wypadku pierwszej decyzji, organ przeanalizował nie tylko przesłanki związane z nieściągalnością, ale również kryteria umorzenia, wynikające z rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zdaniem Zakładu skarżący nie wykazał w sposób bezsporny przesłanek, wynikających z przepisów rozporządzenia. We wniesionej skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 28 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że skarżący jest w stanie uiszczać zaległość, a nadto art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie, że dobrowolne, a w rzeczywistości nie mogące być skutecznie wyegzekwowane kwoty stanowią o braku podstaw do umorzenia zaległości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Zasady umorzenia należności z tytułu zaległych składek mogą być umarzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na zasadach, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 2, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Jak stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ustawowym warunkiem umorzenia należności jest zatem ustalenie całkowitej ich nieściągalności, a pojęcie to zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Od tej zasady wyjątek wprowadza – w odniesieniu do ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stosownie do którego takie należności mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawa zawiera podstawę do określenia szczegółowych zasad i przesłanek umorzenia w takich wypadkach w drodze rozporządzenia (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.). W wykonaniu delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Na tle powyższych regulacji wypada poczynić kilka uwag. Przede wszystkim ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. wyraźnie wskazał, że Zakład Ubezpieczeń może umorzyć należności. Art. 28 ust. 2 oraz ust. 3a ustawy wskazują, kiedy taka możliwość istnieje. Oznacza to, że spełnienie ustawowych przesłanek upoważnia organ do udzielenia ulgi, ale nie nakłada na organ obowiązku umorzenia – Zakład, ustaliwszy stan faktyczny i fakt nieściągalności ma prawo należności umorzyć, niemniej rozstrzyga tę kwestię w ramach uznania. Ustawodawca nie przewidział zatem sytuacji, gdy organ byłby zobligowany przyznać ulgę. Zarazem zauważyć należy, że gdy ustawowe (względnie zawarte w rozporządzeniu) przesłanki udzielenia ulgi nie zaistnieją, Zakład nie jest upoważniony do umorzenia należności. Po wtóre, ustawodawca dokonał podziału zobowiązanych do uregulowania należności z tytułu składek na dwie kategorie. Do pierwszej z nich należy zaliczyć tych zobowiązanych, którzy byli zarówno płatnikami składek, jak i ubezpieczonymi. Ulga przyznana im może zostać zarówno w wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległości (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.), jak i wówczas, gdy co prawda całkowita nieściągalność nie zachodzi, ale wykażą, że nastąpiły szczególne okoliczności, przewidziane w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Drugą kategorią są zobowiązani, którzy winni byli regulować składki na ubezpieczenia społeczne jako płatnicy, ale sami nie byli ubezpieczonymi, a zatem mieli opłacić składki za inne osoby, np. za swoich pracowników. W takim wypadku zastosowanie przepisów art. 28 ust. 3a oraz rozporządzenia zostało przez ustawodawcę wyraźnie wykluczone, a umorzenie może nastąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdy ustalona zostanie całkowita nieściągalność zaległości (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy, z dnia 21 lutego 2017 r., I SA/Bd 864/16, Lex nr 2252021; w Białymstoku, z dnia 11 stycznia 2017 r., I SA/Bk 596/16, Lex nr 2198327; w Warszawie, z dnia 23 listopada 2016 r., V SA/Wa 4816/15, Lex nr 2228033). Jak wskazano wyżej, Zakład przyznaje ulgę w postaci umorzenia należności tylko w razie spełnienia ustawowych przesłanek (w przypadku ubezpieczonych, będących płatnikami – również przesłanek przewidzianych w rozporządzeniu), a czyni to w granicach uznania administracyjnego. Nawet w wypadku spełnienia przesłanek, wynikających z przepisów prawa przyznanie ulgi winno być uznane za wyjątek. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że fakt opłacania składek nie jest okolicznością nadzwyczajną, a spełnieniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa, natomiast umorzenie należności z tytułu składek nie może być traktowane jako kredytowanie zobowiązanego. Tylko w wyjątkowych okolicznościach przy spełnieniu ustawowych przesłanek organ może podjąć decyzję o umorzeniu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., II GSK 4993/16, Lex nr 2247276 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 sierpnia 2017 r., I SA/Op 158/17, Lex nr 2358471). Okoliczności, mogące uzasadniać przyznanie ulgi podlegają ustaleniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ustalenia te należało poczynić zgodnie z wymogami, wynikającymi z przepisów k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie było przedmiotem sporu, że zaległość z tytułu nieopłaconych składek powstała wskutek nieodprowadzenia tychże za pracowników spółki skarżącego, względnie za osoby, które miały ze spółką podpisane umowy zlecenia. Skarżący nie był zatem jednocześnie ubezpieczonym i płatnikiem, co wyłączało zastosowanie wobec niego przesłanek udzielenia ulgi na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z przepisami rozporządzenia. Wszelkie rozważania Zakładu w tym przedmiocie, jakie zostały zawarte w decyzji wydanej w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, jak i zarzuty skargi pozostają bez znaczenia dla sprawy. Zakład – mimo przeanalizowania przesłanek, wynikających z rozporządzenia – i tak nie mógłby na ich podstawie umorzyć należności. W niniejszej sprawie, skoro skarżący był tylko płatnikiem zaległych składek, a nie ubezpieczonym, jedyną możliwością umorzenia należności było stwierdzenie całkowitej nieściągalności tej zaległości. Zakład w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że nie zachodzi żaden z przypadków, wymienionych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Co więcej, sam skarżący nie twierdził nawet, że przesłanki z tego przepisu zostały spełnione, wręcz przeciwnie – z jego skargi i wcześniejszych pism wynika, że część należności reguluje dobrowolnie. W sprawie nie zachodzi przypadek śmierci dłużnika (art. 28 ust. 2 pkt 1 u.s.u.s.), oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenia postępowania upadłościowego (art. 28 ust. 2 pkt 2 u.s.u.s.), nastąpiło zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie (art. 28 ust. 2 pkt 3 u.s.u.s.), braku zaspokojenia należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (art. 28 ust. 2 pkt 4 u.s.u.s.). Wysokość należności z całą pewnością przekracza kwotę upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (art. 28 ust. 2 pkt 4a u.s.u.s.); nie zachodzi przypadek braku zaspokojenia należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym (art. 28 ust. 2 pkt 4b u.s.u.s.). Nie został stwierdzony przez właściwy organ brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 2 pkt 5 u.s.u.s.), a okoliczności sprawy wskazują, że da się w drodze egzekucji uzyskać kwoty, przekraczające wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 2 pkt 6 u.s.u.s.). Ustalony stan faktyczny wskazuje istotnie na dosyć trudną sytuację materialną i zarobkową skarżącego oraz jego rodziny. Nadal jednak nie oznacza to nieściągalności zaległych składek wraz z oprocentowaniem. Skarżący wskazywał, że część zaległości stara się spłacić dobrowolnie, co tym bardziej wskazuje na możliwość dalszego ściągania należności. W skardze znalazły się wywody mające wykazać, że uiszczanie rat w sposób proponowany przez Zakład spowoduje ubóstwo skarżącego i jego żony. Niemniej w wyliczeniach skarżący wydaje się nie uwzględniać, że w ramach zaproponowanej raty znalazłyby się już kwoty, które na zaległość przeznacza dobrowolnie. Ponadto nie ma znaczenia w niniejszej sprawie powoływanie się na "dobrą wolę", którą ma kierować się skarżący, uiszczając pewne sumy na poczet należności. W świetle art. 28 ust. 2 u.s.u.s. nie ma to znaczenia dla przyznania ulgi w postaci umorzenia należności. Umorzenie oznaczałoby uwolnienie skarżącego od obowiązku uiszczenia zaległości raz na zawsze, to zaś byłoby pewną formą kredytowania zobowiązanego. Należy zauważyć, że w wypadku braku regulowania zaległości dobrowolnie, może zostać wdrożone postępowanie egzekucyjne, mające na celu przymusowe ściągnięcie zaległych składek i odsetek. W takim zaś wypadku odpowiednie regulacje prawne, w szczególności art. 8 – 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.) stanowią ochronę zobowiązanego przed egzekucją zbyt dolegliwą, nakazując pozostawienie konkretnych składników majątku oraz ograniczając możliwość egzekucji ze świadczenia za pracę, renty lub emerytury jedynie do części tych świadczeń. Trudna sytuacja materialna strony i jego rodziny ma zatem to znaczenie, że będzie chronić przed zbyt dolegliwą egzekucją. Natomiast nie może uzasadniać sama w sobie umorzenia zaległych składek i odsetek od nich, o ile nie łączy się z całkowitą nieściągalnością. Odnosząc się do możliwego pogorszenia się sytuacji zarobkowej skarżącego, jego stanu zdrowia albo innych potencjalnych zdarzeń losowych należy wskazać, że w razie zmiany okoliczności możliwe jest wystąpienie z kolejnym wnioskiem o przyznanie ulgi. Jednakże z uwagi na fakt, że zaległości związane są ze składkami odprowadzanymi na ubezpieczenie innych osób, w obecnym stanie prawnym Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć zaległości tylko wtedy, gdy stwierdzi całkowitą ich nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Jak wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia, okoliczność taka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.