I SA/Kr 824/98

oddala skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta. Uchwałą z 4 marca 1998 r. nr CVIII Rada Miasta K. wyraziła zgodę na zabezpieczenie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji SA w K. spłaty pożyczki w kwocie 44.653.000 zł, zaciąganej w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, na sfinansowanie budowy oczyszczalni ścieków "Kujawy" w latach 1998-2006, w formie przelewu wierzytelności według przepisów kodeksu cywilnego /art. 509 i następne/. Zabezpieczenia spłaty pożyczki udzielono ze środków budżetu Miasta K. Uchwałą tą udzielono również Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie nieodwołalnego, terminowego pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem podstawowym gminy w Banku Współpracy Regionalnej SA w K. Pełnomocnictwo obejmuje kwotę 44.653.000 zł, w tym 42.153.000 zł to kwota przejętych, nie spłaconych, do dnia podjęcia uchwały, przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji SA w K., umową cesji zobowiązań wynikających z zaciągniętej przez gminę w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w 1993 r. pożyczki na budowę oczyszczalni ścieków "Kujawy" /uchwała nr LXIV/443/92 Rady Miasta K. z 23 października 1992 r. w sprawie komunalno-przemysłowej oczyszczalni ścieków "Kujawy"/. W budżetach na lata 1998-2006 postanowiono zabezpieczać środki na ewentualną spłatę przypadających do spłaty w danym r. rat pożyczki wraz z należnymi w danym r. od-setkami i karami umownymi. Powyższą uchwałę zakwestionowało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., które uchwałą z 11 marca 1998 r. nr KI-00571/38/98 stwierdziło w uchwale Rady Miasta K. istotne naruszenie prawa w postaci: - braku jednoznacznego określenia cedowanej wierzytelności /tj. jej rodzaju, podmiotu zobowiązanego i przedmiotu zobowiązania/ oraz braku określenia wzajemnych stosunków pomiędzy gminą a MPWiK SA, wynikających z faktu zabezpieczenia przez gminę długu /w par. 1 /, - zadysponowania prawem do środków zgromadzonych na rachunku podstawowym Miasta K. na rzecz NFOŚiGW /par. 2/, i wyznaczyło sposób i termin usunięcia tych uchybień. W odpowiedzi na to wezwanie Prezydent Miasta K. w wyjaśnieniach przesłanych pismem z 1 kwietnia 1998 r. stanął na stanowisku, że zabezpieczenie spłaty pożyczki MPWiK udzielone zostało z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych dla czynności prawnych dotyczących zobowiązań finansowych, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, jak również w ustawie o finansowaniu gmin. W tej sytuacji Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwałą z 8 kwietnia 1998 r. nr KI-00571/64/98 stwierdziło nieważność uchwały nr CVIII/984/98 Rady Miasta K. z 4 marca 1998 r. w sprawie zabezpieczenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji SA w K. spłaty pożyczki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, przeznaczonej na budowę oczyszczalni ścieków "Kujawy". W uzasadnieniu tej uchwały na wstępie stwierdzono rozbieżności w samej treści uchwały Rady Miasta K. Z dyspozycji par. 1 ust. 1 uchwały wynika, że formą zabezpieczenia jest przelew wierzytelności, natomiast z dyspozycji par. 1 ust. 2 tej uchwały wynika, że chodzi o zupełnie inną formę zabezpieczenia, skoro postanowiono, że zabezpieczenia spłaty pożyczki udziela się ze środków budżetu Miasta K. Poza tym z nadesłanego w trakcie badania nadzorczego pisma Prezydenta Miasta K. wynika jeszcze coś innego, a mianowicie, że Miasto K. udziela na mocy badanej uchwały poręczenia, które zabezpieczone jest dodatkowo cesją wierzytelności. Powyższe rozbieżności, zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uniemożliwiają należyte wykonanie przedmiotowej uchwały. Osobnym zagadnieniem pozostaje jak stwierdza Kolegium RIO w uzasadnieniu swojej uchwały, dopuszczalność posłużenia się przez Miasto K. ewentualnym przelewem wierzytelności, bez jednoznacznego ich określenia. Postanowienie zakwestionowanego par. 1 uchwały Rady Miasta K. nie wskazuje bowiem wyraźnie na to, o jakie wierzytelności chodzi. W pojęciu "wierzytelności gminne" mieszczą się bowiem zarówno wierzytelności cywilnoprawne /np. należności z tytułu czynszów/, jak i wierzytelności publicznoprawne /np. należności podatkowe/. Z utrwalonych już poglądów praktyki, po-partych orzecznictwem wynika, że gminie nie wolno dokonywać jakichkolwiek cesji wierzytelności publicznoprawnych. Jeżeli wolą Rady Miasta K. rzeczywiście było pozwolenie Zarządowi na dokonanie cesji wierzytelności, to należało je dokładnie oznaczyć i tylko w obszarze wierzytelności cywilnoprawnych. Jeżeli chodzi o postanowienia par. 2 uchwały Rady Miasta K. o udzieleniu pożyczkodawcy nieodwołalnego pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem podstawowym Miasta K., to zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, gminie nie wolno jest przyznawać na rzecz pod-miotu pozagminnego upoważnień umożliwiających dysponowanie publicznymi środkami wspólnoty samorządowej. Gmina jest przede wszystkim osobą prawa publicznego, której ustawodawca powierza realizację określonych funkcji publicznych w państwie. Wprawdzie przepisem art. 3 ust. 2 ustawy samorządowej ustawodawca przyznaje gminie osobowość cywilnoprawną jednak przy korzystaniu z niej, a zwłaszcza w zakresie swobody zawierania umów /tj. swobody kontraktowej z art. 353 kodeksu cywilnego/ gmina nie może działać w sposób sprzeczny z tymi normami, które określają jej status - jako podmiotu prawa publicznego. O ograniczeniach tego rodzaju stanowi także przepis art. 1 ustawy Prawo budżetowe. W odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego, gmina wprawdzie samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową, ale równocześnie nie wolno jej korzystać z tego przymiotu tylko i wyłącznie "w celu" mającym wyraźne i jednoznaczne przełożenie na przewidziane dla niej zadania publiczne. Nie może zatem zaciągać takich zobowiązań, których realizacja prowadziłaby do pominięcia tych zasad, umiejscowionych w formach statuujących gminę w prawie publicznym, a związanych z ciążącymi na niej zadaniami z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb członków wspólnoty samorządowej. Tymczasem wskutek udzielenia pełnomocnictwa, dysponujący jej środkami finansowymi podmiot pozagminny mógłby doprowadzić do takich sytuacji, gdy w efekcie braku środków, gmina nie mogłaby się wywiązać z obowiązków nałożonych na nią przepisami prawa publicznego. Nie mogłaby zatem realizować należycie obowiązkowych zadań własnych wynikających m.in. z ustawy o systemie oświaty, z ustawy o pomocy społecznej, z ustawy o ochronie przeciwpożarowej itp. Zdaniem Kolegium, należy także zważyć na inne implikacje sytuacji, w której wierzyciel sam wypłacałby sobie należne mu pieniądze - dysponując rachunkiem bankowym gminy. Każde takie zadysponowanie środkami wspólnoty odbywałoby się z obejściem pod-stawowych zasad ich wydatkowania, które wynikają z norm objętych przepisami art. 42 ust. 1 prawa budżetowego. Udzielone pełnomocnictwo - jako konstrukcja właściwa stosunkom cywilnoprawnym - prowadzi do obchodzenia norm art. 57 prawa budżetowego, czyli norm sankcjonujących zasady wymienione w powołanym przepisie art. 42 ust. 1 tej ustawy. Także inne unormowania zawarte w przepisach prawa budżetowego oraz ustawy o samorządzie terytorialnym przemawiają za uznaniem niedopuszczalności ustanowienia nieodwołalnych pełnomocnictw do realizacji płatności z rachunków bankowych gmin. Mianowicie, z ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, że wykonywanie budżetu, określenie sposobu wykonania uchwał oraz gospodarowanie mieniem należy do zadań za-rządu /art. 30 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4/. Natomiast oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu jej mieniem powinny być składane przez dwóch członków zarządu lub jednego członka tego organu łącznie z pełnomocnikiem - o ile statut nie stanowi inaczej, przy czym zarząd może udzielić wójtowi /lub prezydentowi/ upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności gminy /art. 46 ust. 1 i 2/. W świetle wskazanych unormowań, udzielenie pełnomocnictwa Funduszowi mogłoby spowodować przejęcie funkcji zarządu w zakresie dysponowania rachunkiem gminy przez pełnomocnika, na którego działania w tym zakresie zarząd nie będzie miał wpływu. Ponadto, udzielenie takiego pełnomocnictwa jest sprzeczne ze wskazaną normą art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i nie mieści się w pojęciu "prowadzenie bieżącej działalności gminy". Z przepisów prawa budżetowego /art. 42 ust. 1 pkt 3/ wynika natomiast, iż dokonywanie wydatków budżetowych następuje w granicach kwot określonych w budżecie, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób oszczędny i celowy. Z kolei pkt 6 cytowanego ust. 1 art. 42 prawa budżetowego postanawia, iż jedynie te nieprzewidziane wydatki, które wynikają z tytułów egzekucyjnych, mogą być pokrywane z budżetu, bez względu na poziom środków finansowych za-planowanych na ten cel. Powyższe normy, w zestawieniu z zakresem omawianego pełnomocnictwa, pozwalają na przyjęcie stanowiska, według którego Zarząd Miasta K. cedując swoje kompetencje na pełnomocnika pozbawi się w istocie możliwości należytego kierowania wykonaniem budżetu. Tym samym, nie kwestionując legalności samej instytucji pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym w obrocie powszechnym, w ocenie Kolegium Izby, przepisy prawa publicznego /budżetowego/ temu się sprzeciwiają. Jeżeli bowiem w obszarze stosunków cywilnoprawnych obowiązuje zasada, że wszystkie czynności nie zakazane są dozwolone, to w zakresie stosunków prawa budżetowego obowiązuje reguła, że wszystkie czynności niedozwolone tym prawem są zakazane. Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia w pierwszym rzędzie z instytucją prawa publicznego, w wyniku której miałoby dojść do "uruchomienia" instytucji prawa cywilnego, to omawiane przepisy budżetowe oraz przepisy ustawy samorządowej wykluczają dopuszczalność skorzystania przez Miasto K. z możliwości udzielenia nieodwołalnego pełnomocnictwa na rzecz NFOŚiGW, jako podmiotu pozagminnego, do dysponowania rachunkiem bankowym Miasta K. Powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., Rada Miasta K. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W ocenie strony skarżącej brakowało właściwej i skutecznej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K., która została podjęta z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych dla czynności prawnych dotyczących zobowiązań finansowych, określonych m.in. w ustawie o samorządzie terytorialnym, ustawie o finansowaniu gmin i usta-wie Prawo budżetowe. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe, podobnie jak pozostałe przepisy tej ustawy, określa zasady gospodarowania środkami finansowymi budżetu gminy, a nie warunki obsługi i korzystania z rachunku bankowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 1996 r., II SA/Wr 210/96, strona skarżąca twierdzi, że Sąd uznał za zgodne z prawem zabezpieczenie pożyczki w formie nieodwołalnego pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem podstawowym budżetu gminy. W ocenie strony skarżącej, przepisy dopuszczają wszelkiego rodzaju poręczenia znane polskiemu prawu do stosowania przez gminy, a brak takiej możliwości musiałby odznaczać się, nie budzącym wątpliwości co do znaczenia, zakazem określonym w normie prawnej rangi ustawy. Stwierdzenie przez Regionalną Izbę Obrachunkową nieważności uchwały Rady Miasta K. ogranicza w sposób nieuzasadniony samodzielność gminy, zagwarantowaną przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na nią swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Uważa, że wykazane przez Kolegium sprzeczności zapisów par. 1 uchwały oraz brak konkretyzacji, o jakie wierzytelności chodzi, oraz o posłużenie się w par. 2 uchwały instytucją nieodwołalnego pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem podstawowym Miasta K. - spowodowały rażące naruszenie wskazanych unormowań zarówno prawa budżetowego, jak i ustawy o samorządzie terytorialnym. Wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym ograniczenia swobody działania gminy, z uwagi na nałożone na nią zadania publiczne, oraz związane z tym rygory dysponowania rachunkiem bankowym gminy oraz wykonywania budżetu, które zostałyby naruszone w wyniku realizacji uchwały, dawały jednoznaczne podstawy do zdelegalizowania jej postanowień. Podniesione w skardze zarzuty wskazują w tym względzie jedynie na niezrozumienie przedstawionej argumentacji oraz nieakceptowanie poglądu wyrażonego przez Kolegium, z którego jednoznacznie wynika, iż przepisy prawa publicznego - w odróżnieniu od obszaru stosunków cywilnoprawnych - ustanawiają regułę, zgodnie z którą wszystkie czynności nie dopuszczone prawem są zakazane. Zdaniem strony przeciwnej - nie kwestionującej legalności samej instytucji pełnomocnictwa - w obrocie powszechnym doznaje ona w przepisach prawa publicznego /budżetowego/ znaczącego ograniczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta K. z 4 marca 1998 r. nr CVIII 984/98, zasadnie zakwestionowało rozbieżność pomiędzy par. 1 ust. 1 a par. 1 ust. 2 ww. uchwały oraz posłużenie się w par. 2 instytucją nie-odwołalnego pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem podstawowym Miasta K. Należy podzielić stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej, że w zakresie stosunków prawa budżetowego obowiązuje zasada, że dozwolone jest tylko to, na co prawo zezwala. A jeżeli tak, to oświadczenie woli wyrażone w tekście uchwały powinno być dokładnie określone, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z prawa budżetowego, ustawy o finansowaniu gmin oraz ustawy o samorządzie terytorialnym. Zasadne są więc zastrzeżenia Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., że gdy chodzi o formę zabezpieczenia, to w par. 1 ust. 1 /in fine/ zakwestionowanej uchwały posłużono się ogólnym pojęciem "cesja wierzytelności", bez jednoczesnego skonkretyzowania ich rodzaju, podmiotu oraz przedmiotu cedowanych praw należnych Miastu K. Braki złożonego powyższą uchwałą oświadczenia woli Rady Miasta K. ujawniają się również w tym, że w uchwale w najmniejszym stopniu nie dookreśla się treści wzajemnych stosunków prawnych pomiędzy gminą a MPWiK na tle udzielanego Spółce zabezpieczenia jej długów. Niekompletność złożonego oświadczenia woli może zatem prowadzić do dowolnego interpretowania uchwały. Sąd podziela również stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej co do udzielenia pożyczkodawcy - Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nieodwołalnego pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem podstawowym Miasta K. Reglamentacja gospodarki finansowej gmin wyklucza możliwość udzielenia dającemu pożyczkę pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem podstawowym budżetu gminy /por. glosę Krystyny Sawickiej - Samorząd Terytorialny 1997 nr 11 str. 65/. Rachunek podstawowy jest instrumentem integralnie powiązanym z wieloma instytucjami prawny-mi, na podstawie których funkcjonuje system finansów publicznych w gminie i w państwie. Prawo nie przewiduje, aby podmioty trzecie mogły uzyskiwać właściwy zarządowi gminy status wykonawcy budżetu, ani tym bardziej korzystać z uprawnień i obowiązków dysponenta środków budżetowych, z czym wiąże się odpowiedzialność z art. 55 ust. 5 i art. 57 ustawy Prawo budżetowe. Do rozważenia więc przez stronę skarżącą pozostaje możliwość udzielenia pełnomocnictwa do dysponowania utworzonym rachunkiem odrębnym /pomocniczym/, na którym gromadzone byłyby dochody przeznaczone przez Radę Miasta na spłatę zobowiązań. Nie znajdując w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd, na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy, skargę oddalił.