I SA/Kr 843/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne - skargę oddala - Postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r., nr [...] wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta K. uznano wniesiony zarzut w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego wobec J. K. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 10 stycznia .2018r. w zakresie nieistnienia obowiązku za nieuzasadniony. Na podstawie tego tytułu wykonawczego organ egzekucyjny podjął czynności zmierzające do wyegzekwowania zaległości z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania w K. w dniach 14 października 2016 r. i 30 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. K. w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. zarzucił nieistnienie obowiązku, zarzucając, iż miejsca postojowe oznakowane w strefie płatnego parkowania oznakowane wyłącznie znakiem pionowym nie spełniają wymogu wyznaczonego miejsca w rozumieniu art. 13b ust.1 ustawy o drogach publicznych. Organ po przywołaniu treści art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.) i odnosząc stanowisko wyrażone przez J. K. do treści tego przepisu stwierdził, iż zgłoszony zarzut mieści się w katalogu określonym w cyt. przepisie – art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.- oraz , że został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Następnie organ wskazał, iż podstawa normatywną regulującą zasady parkowania(postoju) pojazdów na drogach publicznych stanowi ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p." lub "ustawa o drogach publicznych").Przepis art.13 ust.1 pkt 1ustawy o drogach publicznych statuuje, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa wart. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z kolei w myśl art. 13f ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłat, o których mowa wart. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1). Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust.1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć [...] zł (ust.2).Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3). Opłaty, o których mowa wart. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w u.p.e.a. (art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Dalej organ wskazał, że prawem miejscowym regulującym zasady postoju w strefie płatnego parkowania jest uchwała nr XXIl2291l1 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca2011r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2011r. Nr 363,poz. 3099 ze zm.). Według § 4 ust. 1 ww. uchwały za nieuiszczenie opłaty za postój pobiera się opłatę dodatkową w wysokości [...] zł. Odnosząc przywołane przepisy prawa do okoliczności faktycznych sprawy organ, uwzględniając wykładnię cyt. przepisów zawartą w uchwale NSA z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt II GSP 2/17, wskazał , iż to oznakowanie pionowe przesądza o spełnieniu przez miejsce postojowe wymogu miejsca wyznaczonego, do którego odnosi się art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W kontrolowanej sprawie miejsca postojowe były oznaczone znakami pionowymi D-18 "parking", czego zobowiązany nie kwestionuje. W tym stanie rzeczy, zd. organu, zgłoszony przez J. K. zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. dotyczący nieistnienia obowiązku jest nieuzasadniony. Obowiązek poniesienia opłaty powstał z mocy prawa w momencie postawienia pojazdu w strefie, zatem obowiązek ten istnieje. W zażaleniu od powyższego postanowienia J. K. , nie precyzując wniosku co do oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wniesieniem przedmiotowego zażalenia wskazał, iż w uchwale na treść której powołał się organ jest za dużo niejasności i stanowisko w niej wyrażone nie może być uznane za wiążącą podstawę prawną w jego sprawie. Poza tym stwierdził, że nie ma w Polsce prawa precedensu, więc uchwała NSA nie jest wiążącym aktem prawnym. Na poparcie swojego stanowiska żalący się przywołał treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn.. akt I SA/Gl 324/17. Postanowieniem z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] na podstawie art.. 18, art. 33 §1 pkt 1, art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r, o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.Dz.U. z 2017 r. poz. 1201) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpoznając sprawę organ II instancji dokonał identycznych ustaleń faktycznych co organ I instancji i stosując te same przepisy prawa oraz ich wykładnię zaprezentowaną w uchwale NSA z 9 października 2017 r. sygn. akt II GPS 2/17 uznał , iż zgłoszony zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. dotyczący nieistnienia obowiązku jest nieuzasadniony, bowiem obowiązek poniesienia opłaty powstał z mocy prawa w momencie postawienia pojazdu w strefie, zatem obowiązek ten istnieje. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K. podnosząc, iż nie zgadza się z argumentacją SKO, które powołuje się na art.13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz na uchwałę Rady Miasta K.. Zdaniem skarżącego w przypadku ulicy [...] brak jest linii [...], jest tylko znak informujący o sposobie parkowania. Skarżący wskazał na orzecznictwo sądowo-administracyjne i podnosił, iż powoływana uchwała NSA z dnia 9 października 2017 r. jest niejasna i nie może być uznawana za wiążącą podstawę prawną w jego sprawie. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające postanowienie organu I instancji w oparciu o wyżej wskazane reguły, Sąd uznał, że nie naruszają one prawa w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ustalenia faktyczne poczynione przez organy albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej a sprawa została prawidłowo,– zbadana przez organ w postępowaniu zażaleniowym, który ponownie rozważył wszelkie aspekty sprawy. Materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności taksatywnie wymienione w art. 33 u.p.e.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 33 tej ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Stosownie zaś do przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1). W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. podniósł zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wymieniony w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. tj. nieistnienie obciążającego go obowiązku do dokonania opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie, gdyż miejsca postojowe oznakowane w strefie płatnego parkowania oznakowane wyłącznie znakiem pionowym nie spełniają wymogu wyznaczonego miejsca w rozumieniu art. 13b ust.1 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Jak wynika z akt sprawy samochód m-ki S. o nr rej. [...] znajdował się w strefie płatnego parkowania w K. - w dniu 14.10.2016 r. przy ul. [...] i w dniu 10.12.2016 r. przy ul. [...] bez wniesienia wymaganej opłaty. Potwierdza to obok treści wystawionych zawiadomień także załączona dokumentacja fotograficzna. Obowiązek poniesienia opłat dodatkowych z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania wynika z treści przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., zwana dalej u.d.p.). W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat m.in. za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę płatnego parkowania ustala rada gminy (art. 13b ust. 3 u.d.p.). Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy ustala też wysokość stawek opłaty oraz określa sposób ich pobierania, może też wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 u.d.p.). Za nieuiszczenie opłat w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p.). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie tej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3), którym w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.d.p.), jak ma to miejsce w przypadku miasta K.. Aktem prawa miejscowego regulującym zasady parkowania w K. , w realiach nin. sprawy jest uchwała nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2011r. Nr 363 ,poz. 3099 ze zm.). Według § 4 ust. 1 ww. uchwały za nieuiszczenie opłaty za postój pobiera się opłatę dodatkową w wysokości [...] zł. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa. Winien on być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego (zaparkowanie w strefie płatnego parkowania; nieuiszczenie opłaty parkingowej), z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek. Dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest zatem koniecznym jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji. Ze względu na jej funkcjonalne związanie z opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania, również w przypadku powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, wydanie takiego indywidualnego aktu administracyjnego nie jest wymagane, zaś sporządzenie przez inspektorów (działających z upoważnienia zarządcy drogi) zawiadomienia o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania stanowi dla korzystającego z drogi wystarczającą informację o obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Skarżący J. K. zarzucił, że miejsca postojowe, na których został zaparkowany pojazd o nr rej. [...], nie były oznaczone znakami poziomymi. Słusznym jest stanowisko organów obu instancji, iż dokonując interpretacji pojęcia "wyznaczone miejsce" zawartego w art.13b ust.1 u.d.p, zwróciły uwagę, iż miejsca postojowe wyznacza się za pomocą odpowiednich znaków drogowych, określonych w przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.): w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2002r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003r. Nr 220, poz.2181 ze zm.). Punkt 5.2.50. "Strefa płatnego parkowania" w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. ma brzmienie: [...] "strefa płatnego parkowania" (rys.5.2.50.1.) stosuje się w celu wskazania strefy, w której w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo pobierana jest opłata za postój pojazdu samochodowego. ( ... ) W strefie oznakowanej znakiem [...] miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18. (D-18 "parking") oraz znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia w: pkt 5.2.4. (P-18 "stanowisko postojowe"), pkt 5.2.5. (P-19 "linia wyznaczająca pas postojowy"), pkt 5.2.6. (P-20 "koperta") i pkt 5.2.9.2. (P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej"). W tym miejscu należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące pobierania opłat za postój w płatnej strefie parkowania nie było jednolite, a ujawnione rozbieżności wynikały z różnego interpretowania i stosowania art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Orzeczenia ujawniające te rozbieżności pochodzą z lat 2010 – 2017 ( m.in. wyrok na treść którego powoływał się skarżący). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale z dnia 9 października 2017 r. sygn.. akt II GPS 2/17 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA) NSA stwierdził " (...) Na tle tych przepisów prawnych pojawia się kwestia ustalenia prawidłowego rozumienia "wyznaczenia" miejsca postoju w strefie płatnego parkowania, stanowiącego, świetle art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłankę poboru opłaty za parkowanie w takim miejscu. W szczególności chodzi o to, czy prawidłowe wyznaczenie miejsca płatnego postoju wymaga zastosowania dwóch znaków: pionowego D-18 i jednego ze znaków poziomych, np. P-18, czy też wystarczający jest tylko jeden znak – pionowy lub poziomy. Spójnik "oraz" w zdaniu mówiącym, że "w strefie płatnego parkowania oznaczonej znakiem D-44 miejsca postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi oraz znakami poziomymi" wydaje się mieć znaczenie koniunktywne, a nie enumeratywne. W tej interpretacji należałoby jednak również uwzględnić funkcje przypisane tym dwóm rodzajom znaków informacyjnych. Według omawianych załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. znaki informacyjne pionowe mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg (pkt 5 załącznika nr 1). Znaki poziome dróg służą zaś zwiększeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, usprawnieniu ruchu pojazdów i ułatwieniu korzystania z dróg (pkt 1.2. załącznika nr 2). W świetle omawianych przepisów prawnych miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi [...] i znakami poziomymi typu [...] Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych." Sąd w składzie rozpoznającym nin. skargę w pełni podzielił stanowisko zajęte w cyt. uchwale NSA i uznał , że to oznakowanie pionowe przesądza o spełnieniu przez miejsce postojowe wymogu miejsca wyznaczonego, do którego odnosi się art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W realiach kontrolowanej sprawy miejsca postojowe były oznaczone znakami pionowymi D-18 "parking", czego skarżący nie kwestionuje, a tym samym Sąd uznał, że prawidłowym jest stanowisko organów obu instancji , iż zgłoszony zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. dotyczący nieistnienia obowiązku jest nieuzasadniony, bowiem obowiązek poniesienia opłaty powstał z mocy prawa w momencie postawienia pojazdu w strefie, zatem obowiązek ten istnieje. Wbrew stanowisku skarżącego, zd. Sądu, wykładnia zaprezentowana przez NSA w podjętej w uchwale i przyjęta przez Sąd za własną, jest jednoznaczna w swojej wymowie i nie budzi wątpliwości. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną na zasadzie art. 151 p.p.s.a.