I SA/Kr 845/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dąbek Sędziowie WSA Maja Chodacka WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia 17 listopada 2020 r. nr 180000/71/475214/2020-RED-MK w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia 29 maja 2020 r. nr 180000/71/232280/2020/RDZ. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 listopada 2020 r. nr 180000/71/475214/2020-RED-MK, po rozpatrzeniu wniosku Z.L. o ponowne rozpoznanie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 29 maja 2020 r. o nr 180000/71/232280/2020/RDZ w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 24 maja 2020 r. Z.L. zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Uzasadniając decyzję odmowną z dnia 29 maja 2020 r. organ rentowy powołał na wstępie art. 15zzzh ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374 z późn. zm.), zgodnie z którym zwolnienie z opłacania z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz. UE C 91 l z 20.03.2020). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji UE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r. W oparciu o definicję zawartą w art. 2 pkt 18 ww. rozporządzenia Komisji (UE) zdaniem organu należy uznać, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy zachodzi co najmniej jedna z wymienionych tam przesłanek, przy czym organ wskazał na okoliczność, gdy podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym. Powyższe regulacje zdaniem organu oznaczają, że ze zwolnienia z opłacania należności składkowych mogą skorzystać przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Wobec tego, że na koncie wnioskodawcy figurowało zadłużenie za okres dłuższy niż 12 miesięcy i do dnia 31 grudnia 2019 r. nie została zawarta z ZUS umowa o rozłożenie należności na raty, odmówiono udzielenia wnioskowanego wsparcia. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm.) poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego przy pominięciu załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, przy jednoczesnym zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w szczególności dokumentów złożonych przez odwołującego, 3. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepodanie prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji i powołanie się na bliżej nieokreśloną "tarczę antykryzysową", podczas gdy kolokwialnie nazywa się tak cztery różne ustawy wydawane przez organy państwa, 4. gołosłowne uznanie, że ubezpieczony spełnia kryteria kwalifikujące do objęcia postępowaniem upadłościowym, bez podania jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy okazał się nieskuteczny, ponieważ opisaną na wstępie decyzją organ utrzymał w mocy wydane uprzednio rozstrzygnięcie, powielając zawartą w uzasadnieniu poprzedniej decyzji argumentację. Finalnie organ ocenił, że zaległości składkowe na koncie wnioskodawcy oznaczają, iż płatnik nie spełnił kryteriów uprawniających do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Od powyższej decyzji Z.L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego przy pominięciu załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, przy jednoczesnym zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w szczególności dokumentów złożonych przez odwołującego, 3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. z uwagi na brak sformułowania uzasadnienia prawnego i ograniczenie się jedynie do podania przepisów prawa z zacytowaniem treści niektórych z nich; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wyjaśnienia podstawy prawnej oraz niewskazanie dowodów, na jakich się oparto rozstrzygając sprawę w taki sam sposób, jak w przypadku rozstrzygania w I instancji. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem odwołującego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentowemu. Organ rentowy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a zatem skarga jest zasadna Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił w przedmiotowej sprawie art. 15zzzh ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz nimi sytuacji kryzysowych, zgodnie z którym ulgi, o których mowa w art. 15zzze-15zzzg, w przypadku udzielenia ich podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, stanowią pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19. Dalej organ rentowy przywołał Komunikat Komisji w wersji opublikowanej w Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014, w pierwszej jego wersji. W tym miejscu należy na wstępie poczynić zastrzeżenie, że w świetle art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej komunikaty Komisji można zaliczyć do nienazwanych aktów niewiążących. Komunikaty te należą do kategorii tzw. "soft law", nie są adresowane do obywateli Unii Europejskiej i nie wywierają w stosunku do nich bezpośredniego skutku, jak przykładowo rozporządzenia czy decyzje. W przypadku interesującego nas Komunikatu należy podkreślić, że został on skierowany do państw członkowskich w celu określenia zasad, których zachowanie będzie gwarantować, że udzielona pomoc będzie uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Biorąc pod uwagę powyższy charakter Komunikatu Komisji oraz zawarte w art. 15 zzzh cyt. ustawy odesłanie do jego treści, w opinii Sądu zawarte w nim zapisy należy potraktować jako wskazówki interpretacyjne, którymi winien kierować się organ przy udzielaniu pomocy. Sąd ponadto podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że zgodnie z dynamicznym charakterem odesłania zawartego w art. 15 zzzh organ winien wziąć pod uwagę wersję komunikatu, która z dniem 29 czerwca 2020 r., a więc na dzień przed upływem terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek oraz przed wydaniem ostatecznej decyzji, rozszerzyła zakres dopuszczalnej pomocy publicznej. Komunikatem Komisji (UE) Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa, w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz. UE.C.2020.218.3 z 02.07.2020 r.) z mocą od 29 czerwca 2020 r. rozszerzono tymczasowe ramy środków pomocy państwa na wszystkie mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, nawet jeśli w dniu 31 grudnia 2019 r. zaliczałyby się one do kategorii przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, pod warunkiem że nie są objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz, że nie otrzymały pomocy na ratowanie (która nie została spłacona) ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji) [pkt 1.6., 2.12. i 2.15. ww. Komunikatu – Trzecie zmiany...]. Zawarte bowiem w art. 15zzzh ustawy COVID-19 odesłanie do ww. Komunikatu Komisji (UE) ma charakter dynamiczny w rozumieniu § 159 w zw. z § 158 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm.), co oznacza, że jest ono odesłaniem do obowiązujących unormowań w brzmieniu, jakie będą one miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego. Jeżeliby bowiem intencją ustawodawcy było zastosowanie w art. 15zzzh ustawy COVID-19 odesłania statycznego, tj. odesłania do innych przepisów jedynie w ich określonej wersji (zgodnie z § 160 rozporządzenia), to w przepisie odsyłającym (w tym wypadku - art. 15zzzh ustawy COVID-19) dodałby w nawiasie "w brzmieniu z dnia ....", podając poza datą wejścia w życie przepisów, do których się odsyła, także oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone te przepisy. Takiego zapisu zaś omawiane odesłanie nie zawiera (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1707/21, WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r, sygn. akt I SA/Kr 1562/21, WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 489/21, WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2021 r., o sygn. akt III SA/Gl 566/21 oraz WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 751/21). Jakkolwiek w dacie wydania decyzji w I instancji (24 maja 2020 r.) ww. zmiana Komunikatu nie obowiązywała (weszła w życie od 29 czerwca 2020 r.), niemniej jednak zmiana ta obowiązywała w dacie rozstrzygania sprawy w II instancji i powinna była zostać uwzględniona przez organ. Na dzień orzekania nie było bowiem na gruncie prawa polskiego oraz europejskiego żadnych przesłanek, które świadczyłyby, że pomoc w przedmiotowej sprawie jest nienależna, w szczególności jej udzieleniu nie sprzeciwiały się już nawet wytyczne Komisji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 15zzzh - poprzez nieuwzględnienie aktualnego na dzień 30 czerwca 2020 r. brzmienia Komunikatu Komisji (UE), do którego odesłanie zawarto w art. 15zzzh ustawy COVID-19. Naruszenie to o tyle miało wpływ na wynik sprawy, że skarżący w oświadczeniu zawartym we wniosku podał, że nie spełnia kryteriów kwalifikujących do objęcia postępowaniem upadłościowym, co oznacza, że tym bardziej nie jest objęty zbiorowym postępowaniem upadłościowym, o którym mowa w zmienionej treści Komunikatu. Na marginesie należy ponadto wytknąć, że również dokonana przez organ ocena, iż skarżący znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. była absolutnie arbitralna, nieuprawniona i w sposób niedostateczny uzasadniona. Rozpatrując sprawę w I instancji organ rentowy wskazał, że wnioskodawca spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym w związku z tym, że zalega z opłacaniem składek ubezpieczeniowych. Ocena ta została jednak poczyniona w sposób zupełnie oderwany od norm prawa upadłościowego. Organ nie zwrócił ponadto uwagi na wyraźne oświadczenie wnioskodawcy, że kryteriów do objęcia postępowaniem upadłościowym nie spełnia, ani do tego stwierdzenia się nie odniósł. Rozpatrując sprawę po raz kolejny ZUS zrezygnował z postawionego uprzednio twierdzenia, że wnioskodawca winien być objęty postępowaniem upadłościowym. Nie przywołał jednak pełnego brzmienia definicji zawartej w cyt. rozporządzeniu, lecz z niewiadomych przyczyn przedstawił wyłącznie trzy przesłanki tej definicji, nie wskazując przy tym, która z jednostek redakcyjnych (liter) wskazanego przepisu odnosi się do sytuacji skarżącego i stanowi podstawę do uznania go za przedsiębiorcę znajdującego się w trudnej sytuacji. Jednocześnie żadna z liter a-e powołanego art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 nie definiuje "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" w sposób opisany przez organ w wydanych w sprawie decyzjach, tj. w odniesieniu do zaległości składkowych. Powyższy sposób uzasadnienia decyzji w sposób ewidentny narusza art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiając kontrolę wydanego rozstrzygnięcia. Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ ponownie rozważy czy stronie w niniejszej sprawie przysługuje wsparcie, dokonując oceny złożonego wniosku z uwzględnieniem wykładni dokonanej powyższej, w szczególności aktualnego na dzień 30 czerwca 2020 r. brzmienia Komunikatu Komisji (UE). Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Działając zaś na podstawie art. 135 tej ustawy Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. Sąd zaniechał natomiast orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżący z mocy art. 239 pkt 1 lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś w sprawie występował osobiście bez profesjonalnego pełnomocnika. Końcowo należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z poźn. zm.). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wspomnianego powyżej ust. 3 omawianego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do stron postępowania o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Ponieważ skarżący w piśmie z dnia 12 października 2022 r. nie podał prawidłowego adresu przypisanego do platformy ePUAP, zaś organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie Sądu, przeto Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 24 października 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.