I SA/Kr 862/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] ("ZUS") decyzją z 7 czerwca 2021 r., nr [...], odmówił J. W. ("skarżąca", "strona") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2021 r. na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej "ustawa o COVID-19") w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713, dalej "rozporządzenie") oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, z późn. zm., "u.s.u.s."), Przyczyną tego rozstrzygnięcia podaną w uzasadnieniu przez organ było ustalenie przez organ zgodnie z danymi w rejestrze REGON, że skarżąca jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 31.03.2021 r. wskazuje działalność oznaczoną kodem PKD 47.78.Z. W związku z powyższym, nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. Organ powołał się przy tym na § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Zgodnie z § 11 pkt 5 ww. rozporządzenia warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień 2021 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zaskarżoną decyzją, odmówiono zatem skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za kwiecień 2021 r., gdyż przeważająca działalność wnioskodawcy - zgodnie z rejestrem Regon na dzień 31.03.21 r. - miała kod PKD 47.78.Z, co wyklucza prawo do przedmiotowego zwolnienia. J. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła o zwolnienie jej ze obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za kwiecień 2021 r., wskazując, że spełnia ku temu wszystkie ustawowe przesłanki. Podniosła, że: - prowadzi nieprzerwanie działalność gospodarczą od 2.11.2006 r., - w ustawowym terminie złożyła wniosek o zmianę kodu przeważającej działalności i na dzień 31.03.2021 r. posiada w CEiDG kod 47.65.Z uprawniający do zwolnienia, - wykazała spadek dochodów dla kodu 47.65.Z w lutym 2020 r. i kwietniu 2021 r. (raport z kasy fiskalnej), - od 1970 r. mieszka i pracuje w Polsce, - w związku z obostrzeniami Covid-19 nastąpiło zatrzymanie ruchu turystycznego w K., a tym samym nastąpił przestój w prowadzeniu działalności, - w wykazie GUS na 31.03.2021 r. dla NIP/REGON płatnika nie znaleziono danych z przeważającym kodem 47.65.Z, podanym we wniosku (§ 3 rozporządzenia). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzanie braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Sąd dodatkowo wyjaśnia, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 11 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) sprawa została rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie były: przepis art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19") i § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek epidemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371, powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 26 lutego 2021 r.). Zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. Zgodnie z § 10 ust. 2a rozporządzenia RM, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, 2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odmawiając skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. przyjął, że przeważająca działalność wnioskodawczyni - zgodnie z rejestrem Regon oraz CEDiG na dzień 31 marca 21 r. – oznaczona była kodem PKD 47.78.Z, co wykluczało prawo do przedmiotowego zwolnienia. Uzasadnienie przedmiotowej decyzji sprowadza się w zasadzie do tego jednego stwierdzenia. Natomiast skarżąca wskazywała w skardze, że w rzeczywistości zdecydowana większość jej przychodów generowane było z działalności określonej kodem PKD 47.65.Z, objętego przepisami o COVID-19 o czym ma świadczyć załączone do skargi zestawienie raportów kasowych za marzec 2021r. Ten kod wskazany został także we wniosku o przyznanie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za miesiąc kwiecień. Skarżąca wywodziła, że prowadzi sprzedaż wyrobów regionalnych w ramach kramu najmowanego w S. a w sytuacji gdy ruch turystyczny w K. w ogóle zamarł, oczywistym było że nie mogła uzyskiwać dochodów jak poprzednio. Według skarżącej stosowne wpisy w rejestrze CEDiG uzupełniła w terminie a ZUS w ogóle tych kwestii nie zbadał i nie wyjaśnił. W ocenie Sądu powyższa decyzja podlega uchyleniu z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że z mocy art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy także z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 do postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sporządzenie prawidłowego uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy na wadliwość wydanej decyzji, która de facto nie zawiera żadnego uzasadnienia a akta sprawy nie odzwierciedlają aby w sprawie przeprowadzone zostało jakiekolwiek postepowanie. Powyższe uchybienie proceduralne, które skutkowało tym, że pełne uzasadnienia rozstrzygnięcia - tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego - musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych powyższymi przepisami. Zaprezentowany w zaskarżonej decyzji sposób uzasadnienia, jego wyjątkowa lakoniczność i schematyzm nie spełnia ustawowych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań ZUS. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że gdyby nawet Sąd chciał zastąpić ZUS i sporządzić prawidłowe uzasadnienia, to nie mógłby tego uczynić z uwagi na niekompletność akt przesłanych przez ZUS. Zważyć trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt: I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt: I GSK 463/13, wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Z tego względu, jeżeli akta nadesłane przez organ są niepełne, to obowiązkiem sądu jest podjęcie czynności zmierzających do należytego skompletowania dokumentów stanowiących podstawę orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 993/10). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że ZUS wydając zaskarżoną decyzję oparł się na szczątkowych aktach, na które składają się li tylko wniosek skarżącej [...] z dnia 4 czerwca 2021 r. o zwolnienie z opłacania składek za kwiecień 2021r., dokument o nazwie "Lista nieprawidłowości przetwarzania wniosku" i zaskarżona decyzja z dnia 7 czerwca 2021r. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ "takich" akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych, które były niezbędne jako podstawa faktyczna do wydania przez ZUS decyzji z dnia 7 czerwca 2021r. W aktach brak jest podstawowego dokumentu, który przecież stanowił podstawę wydanego rozstrzygnięcia, co wynika z jednozdaniowego uzasadnienia, a mianowicie wypis z rejestru REGON. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji braku pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. W rozpoznawanej sprawie akta nie pozwalają ustalić pełnego stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji nie jest możliwa ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Wskazania, co do dalszego postępowania, które ZUS winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają z poczynionych wyżej rozważań. W szczególności niezbędne będzie zgromadzenie przez ZUS całości akt sprawy, a następnie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie normy prawa materialnego oraz zawarcie końcowych konkluzji w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. prawnej. Z omówionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono gdyż skarżąca ich nie poniosła.