I SA/Kr 864/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Bogusław Wolas (spr.) WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. - Zarządcy Sukcesyjnego F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 września 2020 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą, Zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją z dnia 23 września 2020 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 3 sierpnia 2020 r., którą odmówiono B. D. (dalej: wnioskodawca, płatnik) zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na mocy art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), dalej "ustawa o COVID-19", od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Z kolei zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia powyższych należności jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Organ ustalił, że deklarację rozliczeniową i imienne raporty miesięczne za maj 2020 r. płatnik przekazał elektronicznie do ZUS w dniu 9 lipca 2020 r. i tym samym nie spełnił warunku zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, którym było przesłanie dokumentów rozliczeniowych najpóźniej do 30 czerwca 2020 r. Odnosząc się do twierdzeń strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że przepisy u.s.u.s. nie przewidują przywrócenia terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej. Płatnik ma prawo złożyć w ZUS brakującą deklarację i stanowi ona podstawę rozliczenia składek. Organ podał, że treść decyzji w sprawie zwolnienia z opłacenia należności za maj 2020 r. nie zależy od swobodnego uznania ZUS, ale jest ściśle określona przepisami prawa. Wydając decyzję ZUS sprawdza jedynie, czy są spełnione ustawowe warunki zwolnienia, dlatego nie może uwzględnić okoliczności nieterminowego przekazania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. W skardze na decyzję z dnia 23 września 2020 r. skierowanej do WSA w Krakowie, wniesionej przez Zarządcę sukcesyjnego Firmy Transportowo-Handlowej "E.-T." D. B. w spadku – K. R., wniesiono o zmianę decyzji poprzez uchylenie decyzji z dnia 3 sierpnia 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1. art. 8 i art. 9 k.p.a. – poprzez brak prowadzenia postepowania podatkowego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a to poprzez skierowanie do skarżącego wezwania do złożenia dokumentów ubezpieczeniowych pod rygorem odmowy zwolnienia z opłacenia składek i odmowa zwolnienia z opłacania składek mimo wypełnienia przez stronę dyspozycji wezwania; 2. art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń strony i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nią okoliczności w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3. art. 107§3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji niezawierającej wyczerpującego uzasadnienia, w szczególności niezawierającej odniesienia do stanowiska strony podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznanej sprawie spór koncentruje się na niedopełnieniu przez wnioskującego o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegał się o przyznanie ulgi. Organ uznał bowiem, że skoro płatnik nie przesłał w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., to nie ma prawa do przedmiotowego zwolnienia. Art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID -19 stanowi, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID-19). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID-19). ZUS informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (art. 31zq ust. 5 ustawy o COVID-19). W przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym ZUS, informacja, o której mowa w ust. 5, udostępniana jest wyłącznie na tym profilu (art. 31zq ust. 6 ustawy o COVID-19). Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31 zq ust. 8 ustawy o COVID-19). Sąd zauważa także, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek płatnika stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, na co wyżej już nadmieniono. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył w art. 8 k.p.a. na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli, a w art. 80 k.p.a. uregulował zasadę swobodnej oceny dowodów, tj. oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 314/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdza, że akta administracyjne nie pozwalają na dokonanie oceny, czy organ rozpoznający wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek sprostał ww. wymogom. W aktach tych nie ma bowiem wskazanego przez pełnomocnika wnioskodawcy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwania organu z lipca 2021 r. do złożenia brakujących dokumentów rozliczeniowych. Z akt tych nie wynika także, że organ poinformował stronę o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z przedmiotowego zwolnienia, konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji. Podkreślenia również wymaga, że uzasadnienie obu wydanych w sprawie decyzji nie zawiera elementów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jakimi są wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że złożenie przez płatnika deklaracji po terminie, tj. po dniu 30 czerwca 2020 r., skutkowało odmową zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Organ w decyzji z dnia 23 września 2020 r. nie odniósł się do wskazywanego przez pełnomocnika płatnika we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ww. wezwania do złożenia brakującej deklaracji, skierowanego do wnioskodawcy w lipcu 2021 r., a więc już po upływie terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Sąd podkreśla również, że wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek wpłynął do ZUS w dniu 22 maja 2020 r. Organ miał zatem możliwość zweryfikowania wniosku pod względem kompletności i spełnienia wszystkich wymogów formalnych w czasie pozwalającym na skuteczne wezwanie płatnika do jego uzupełnienia przed upływem terminu wynikającego z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Wskazane wyżej uchybienia wymagały więc uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, celem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ, zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów. ZUS zwróci także uwagę, w świetle zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia o braku podstawy prawnej do przywrócenia terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej, na nowelizację ustawy o COVID-19 z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wyżej wskazana ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w toku ponownego rozpoznawania sprawy. W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ strona skarżąca nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit.e p.p.s.a. nie miała obowiązku uiszczania kosztów sądowych.