I SA/Kr 900/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędzia: WSA Grażyna Firek Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Protokolant: sekr. sąd. Aleksandra Osipowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 12 kwietnia 2018r. - Sygn. akt I SA/Kr 900/18. UZASADNIENIE. ZUS decyzją z 12 kwietnia 2018r. znak [...] odmówił U. B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy w kwocie [...]zł, uznając iż jej wniosek z 7 lutego 2018r. nie zasługuje na uwzględnienie z powodu braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Przedmiotowa decyzja została uznana przez wnioskodawczynię za krzywdzącą i złożyła ona wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na brak wyjaśnienia terminu "wyczerpania w całości kryteriów" do przyznania umorzenia. Podkreśliła, że chociaż nie podważono jej sytuacji zdrowotnej, to stwierdzono, że nie dysponuje orzeczeniem o niezdolności do pracy czy o stopniu niepełnosprawności, które wskazywałoby na trwałą niemożność podjęcia zatrudnienia. Nie została poinformowana, że dla wyczerpania tej przesłanki konieczne jest takie orzeczenie. Zaznaczyła, że analiza przeprowadzona przez ZUS nie jest zgodna z wydanym przez urząd skarbowy postanowieniem. Wobec identycznych dowodów wspomniany organ uznał, że jej sytuacja nie pozwala na poniesienie kosztów w postępowaniu prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Wskazała, że stanowisko ZUS podważa także ustalenia MGOPS, który wydał decyzję o przyznaniu jej zasiłków i usług opiekuńczych. Nie zgadza się ze stwierdzeniem, że jej sytuacja nie wykazuje jednoznacznie znamion ubóstwa i nie zagraża zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych, gdyż urząd skarbowy wydał decyzję o umorzeniu kosztów, a MGOPS objął ją pomocą finansową i opiekuńczą. Przedłożyła następujące dokumenty: decyzję MGOPS dotyczące zasiłku na zakup żywności; decyzje MGOPS dotyczące zasiłku z powodu bezrobocia i długotrwałej choroby; decyzje MGOPS dotyczące zasiłku na częściowe pokrycie opłat za media; decyzje MGOPS dotyczące usług opiekuńczych oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. dotyczącą umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. ZUS decyzją z 3 lipca 2018r. znak: [...], w trybie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "u.s.u.s."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż od 12.03.2015 r. skarżąca jest zarejestrowana w urzędzie pracy, jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. W okresie od marca do maja 2018 r. otrzymała pomoc z MGOPS w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie [...] zł oraz zasiłku z powodu bezrobocia i długotrwałej choroby w kwocie [...]zł. W okresie od 9.04.2018 r. do 31.12.2018 r. została objęta usługą opiekuńczą. W kwietniu 2018 r. otrzymała jednorazowy zasiłek na częściowe pokrycie opłat za media w kwocie [...]zł. Oświadczyła, że uzyskuje pomoc finansową od córki w wysokości [...] zł miesięcznie. Wskazała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Koszty utrzymania określiła na 333-633 zł miesięcznie. Ma zobowiązania z tytułu podatków [...] zł, zaciągniętych kredytów [...] zł oraz w instytucjach [...] zł. Miesięczna spłata to [...] zł. Oświadczyła oraz udokumentowała, że od 2008 roku leczy się z powodu licznych schorzeń. Jest właścicielem nieruchomości gruntowej, tj. roli o powierzchni 0,14 ha, położonej w Sierczy, powiat wielicki oraz domu o powierzchni 40 m2. Nieruchomość ta wpisana jest do księgi wieczystej o numerze [...] W ocenie organu nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności z powodu głównie majątku nieruchomego stanowiącego własność skarżącej. Zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, póz. 1365) – opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Trudną sytuację materialną potwierdza udokumentowane korzystania z pomocy opieki społecznej, w ramach której skarżąca otrzymywała zasiłek okresowy z powodu bezrobocia i długotrwałej choroby oraz zasiłki celowe na zakup żywności i częściowe pokrycie opłat za media. Nie posiada ona dochodu dyspozycyjnego. Uzyskiwane środki w postaci pomocy finansowej od córki oraz zasiłków z MGOPS nie przekraczają minimum socjalnego dla 1-osobowego gospodarstwa domowego. Jednak przesłanka ta nie jest wystarczająca do podęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Nawet w przypadku wystąpienia trudnej sytuacji majątkowej lub całkowitej nieściągalności należności ponad wszelką wątpliwość, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odmówić umorzenia zadłużenia. Obecnie spłaca skarżąca inne zobowiązania pieniężne w łącznej kwocie [...]zł, które prawdopodobnie zostaną w pełni uregulowane za około 2 lata. Po spłaceniu zobowiązań kwota, którą przeznacza na ich spłatę będzie mogła zostać przeznaczona na pokrycie zadłużenia w ZUS. W takiej sytuacji zadłużenie zostałoby uregulowane w ciągu 94 miesięcy. Istnieje realna szansa na odzyskanie należności. Ponadto, umorzenie zaległości z tytułu składek w sytuacji regulowania zobowiązań kredytowych prowadziłoby do uprzywilejowania innych wierzycieli kosztem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Należności składkowe, jako należności publicznoprawne podlegają szczególnej ochronie i winny być regulowane w pierwszej kolejności Nie wykazała zobowiązana, że stan zdrowia uniemożliwia wykonywanie aktywności zawodowej. Dlatego też nie będzie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności. Należy też zaznaczyć, że w/w przesłanka ma zastosowanie jedynie do sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś z członków jego rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się wnioskodawczyni wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wskazując, iż organ błędnie uznał, iż nie zachodzi pozbawienie jej możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb w przypadku spłaty zaległości, a także pominął kwestie złego stanu zdrowia skarżącej, uniemożliwiającego podjęcie pracy. Ponowiła i przedstawiła skarżąca szereg dokumentów na poparcie swojego stanowiska, w szczególności dokumentację medyczną i rachunkową, w tym dotyczącą umorzenia jej części zobowiązań publicznoprawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek. Podstawę analizy zasadności żądania strony o umorzenie należności z powyższego tytułu stanowiły regulacje art. 28 ust. 1, 2 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa, 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle przepisów rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 kwietnia 2018r.r. w oparciu o wyżej wskazane zasady sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy w takim stopniu, że zachodzi konieczność wyeliminowania tych decyzji z porządku prawnego; tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14). Z zaskarżonej decyzji jak i z decyzji z dnia 12 kwietnia 2018r. wynika natomiast, że organ rentowy nawet nie podjął próby dokonania powyższego rzetelnego szacunku, a jedynie ograniczył się do wskazania, że obecnie egzekucja jest nieskuteczna, jednak nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, czy braku majątku. Organ a priori przyjmuje, że skoro tak, to egzekucja pozwoli na ewentualne wyegzekwowanie zaległości. Jest to stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy bezpodstawne. Organ ocenił także, że sytuacja skarżącej jest na tyle szczególna i uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami, że zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 3 p.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W kontekście tych ustaleń ZUS nie wyjaśnił jednak, jakie potrzeby człowieka w świetle realiów życiowych i przysługującego mu konstytucyjnego prawa do poszanowania i ochrony godności (art. 30 Konstytucji RP) uznano za niezbędne i jaką miarą te potrzeby szacowano. Nie wzięto również pod uwagę tego, że wspomniany art. 30 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek poszanowania i ochronny godności człowieka. W ocenie sądu, w kontekście przedstawionych okoliczności, organ winien ponownie rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, a więc, że ze względu na aktualny stan majątkowy skarżąca nie jest w stanie opłacić należnych składek, ponieważ powodowałoby to dla niej zbyt ciężkie skutki, w tym pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Stan finansów ubezpieczeń społecznych nie może być reperowany kosztem ważnych interesów życiowych ubezpieczonych. Wobec tego, dla oceny czy przesłanka zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jest spełniona, wymagane jest ustalenie i ocena, czy dokonana przez organ analiza finansów skarżącej pozwala na przyjęcie, że w jej budżecie, po uwzględnieniu stałych i koniecznych wydatków pozostaje kwota po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS. Organ nie zbadał także przesłanek zastosowania umorzenia należności składkowych i nie zindywidualizował sytuacji skarżącej w aspekcie istnienia jej ważnego interesu i sytuacji majątkowej, a z drugiej strony przewlekłej choroby zobowiązanej, pozbawiającej ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, czym naruszył art. 28 ust. 3a u.s.u.s., § 3 p. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz przepisy postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Jakkolwiek skarżąca rzeczywiście nie przedłożył do przedmiotowego wniosku żadnego zaświadczenia lekarskiego lub orzeczenia lekarskiego, które stwierdzałoby, że jego sytuacja zdrowotna uniemożliwiła mu uzyskanie środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i spłatę należności, to jednak sytuacja ta udokumentowana przez skarżącą w aktach sprawy, pozostaje w bezpośrednim związku z możliwością podjęcia przez nią pracy, a w konsekwencji spłatą rzeczowego zadłużenia w ZUS. Reasumując, Sąd dopatrzył się uchybienia prawa materialnego, w postaci dokonania błędnej wykładni art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., a także naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Na podstawie art. 153 ustawy o p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności ustalając, czy zachodzi całkowita nieściągalność i oceniając, czy wystąpiły przesłanki umorzenia zawarte w § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS. Dokonując tych ustaleń i ocen organ odniesie się do aktualnej sytuacji skarżącej, na którą składa się jej sytuacja zdrowotna i majątkowa (finansowa) i w tym kontekście dokona realnej oceny możliwości spłaty zadłużenia. Mając powyższe na uwadze sąd, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c ustawy o p.p.s.a w zw. z art. 135 tejże orzekł jak w sentencji wyroku.