I SA/Kr 999/09

Sygn. akt I SA/Kr 999/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 października 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Inga Gołowska, WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009r., sprawy ze skargi B. G., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 4 maja 2009 r. Nr [...], w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku wypłaty płatności, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 208, 00 zł (dwieście osiem złotych 00/100). I SA/Kr 999/09 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 21 marca 2005 r. B. G. zwróciła się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie pomocy finansowej dla wspierania działalności gospodarstwa niskotowarowego. W dołączonym do wniosku planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego B. G. zadeklarowała przeznaczenie pomocy na przestawienie gospodarstwa niskotowarowego na produkcję metodami ekologicznymi oraz rozpoczęcie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i osiągnięcie, w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, corocznego przychodu w wysokości co najmniej 20.000 zł. Decyzją z dnia 19 grudnia 2005 r., nr [...]Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygnął o przyznaniu wnioskowanej płatności w kwocie 5.179,24 zł na okres pięciu kolejnych lat. W decyzji tej zostało zawarte pouczenie, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, a także złożenie w ciągu 7 dni po w/w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie przedsięwzięcia. W dniu 2 września 2008 r. B. G. złożyła oświadczenie, w którym poinformowała organ o niezrealizowaniu w terminie zadeklarowanych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego przedsięwzięć. Jako powód podała długotrwałą niezdolność do pracy i przedłożyła zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o przyznaniu zasiłku chorobowego w okresach od 1 września 2006 r. do 27 lutego 2007 r. (tj. 180 dni) i od 19 lipca 2007 r. do 4 stycznia 2008 r. (tj. 170 dni). Decyzją z dnia 9 marca 2009 r., nr [...]Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wstrzymał przyznaną uprzednio płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku, z uwagi na to, że beneficjentka płatności nie zrealizowała w terminie zadeklarowanego przedsięwzięcia. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołując się na przepisy § 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870 z późn. zm.) stwierdził, że aby beneficjent pomocy mógł uzyskać wypłatę w czwartym i piątym roku wypłaty tej pomocy musi wypełnić dwa warunki. Po pierwsze musi zrealizować przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, po drugie zaś musi złożyć kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przy czym oświadczenie takie składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin do zrealizowania przedsięwzięcia. Wypłata przyznanej płatności możliwa jest jedynie w sytuacji wystąpienia jednej z okoliczności szczególnych, tzn. gdy producent rolny nie zrealizuje zadeklarowanego przedsięwzięcia ze względu na długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego lub wystąpienie klęski żywiołowej, zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, albo też wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. W przypadku gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie którejkolwiek z tych okoliczności wymienionych, zamiast oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności. Zdaniem organu przedłożone przez B. G. zaświadczenie z KRUS o okresach pobierania zasiłku chorobowego nie jest wystarczające dla stwierdzenia długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego. Stwierdzenie takiej niezdolności winno być w opinii organu dokonane w trybie art. 46 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, co oznacza, że strona winna przedłożyć orzeczenie lekarskie wydane przez lekarzy rzeczoznawców KRUS. W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. podniosła, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. mówią jedynie o długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego, więc nawiązywanie do ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowią nadinterpretację prawa. Odwołująca się wskazała, że niezależna od niej niezdolność do pracy trwała łącznie 350 dni, a więc prawie rok, co w jej odczuciu stanowi długotrwałą niezdolność, która uniemożliwiła jej realizację przedsięwzięcia w określonym czasie. Decyzją z dnia 4 maja 2009 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji o wstrzymaniu przyznanej płatności. Organ II instancji podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Przyznał wprawdzie, że nigdzie w rozporządzeniu nie jest sformułowany wprost wymóg udowodnienia długotrwałej niezdolności do pracy za pomocą orzeczenia o trwałej lub całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, ale zważywszy na spójność systemu prawa należy przyjąć, że za długotrwałą niezdolność do pracy należy przyjąć taką, która trwa dłużej niż 180 dni. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników przewiduje bowiem, że zasiłek chorobowy przysługuje za okres czasowej niezdolności do pracy, jednak nie dłużej niż 180 dni, zasiłek za okres dłuższy niż 180 dni przyznaje się natomiast tylko na podstawie orzeczenia wydanego w trybie określonym w art. 46 tej ustawy. Tym samym sam ustawodawca różnicuje dwa typy okresowej niezdolności do pracy - jeden do 180 dni oraz powyżej tego okresu. Niezależnie od tego organ podniósł, że aby wykazać zrealizowanie wymogu dotyczącego przestawienia gospodarstwa niskotowarowego na produkcję metodami ekologicznymi wystarczyło podjęcie działań prowadzących do takiego przestawienia. Z kolei dla wykazania wymogu uzyskania rocznego przychodu w wysokości 20.000 zł wystarczyło wykazać przychód w przedmiotowej wysokości w jednym z trzech lat realizacji przedsięwzięcia. Od przedmiotowej decyzji skarżąca B. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której nie zgodziła się z interpretacją organu odnośnie do rozumienia pojęcia długotrwałej niezdolności do pracy. Zaznaczył, że rozporządzenie nie zabrania łączenia okresów niezdolności do pracy, a w przypadku skarżącej było to razem 350 dni w skali roku. Ponadto nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby okoliczności powodujące niezrealizowanie przedsięwzięcia miały charakter nadzwyczajnych. Zarzuciła nadto, że część powołanych w uzasadnieniu decyzji przepisów nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy oraz podniosła, że organ stanął na błędnym stanowisku, iż dla wykazania wymogu uzyskania rocznego przychodu w wysokości 20.000 zł wystarczyło wykazać przychód w przedmiotowej wysokości w jednym z trzech lat realizacji przedsięwzięcia, gdyż przepis mówi o wykazaniu przychodu w każdym z trzech lat realizacji przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uzupełniająco organ dodał, że wprawdzie sformułowanie § 5 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. może prowadzić do wniosku, że wymogiem Organ przyznał również, że część z zacytowanych w uzasadnieniu decyzji przepisów nie odnosiła się bezpośrednio do stanu faktycznego sprawy, ale przepisy te nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870 z późn. zm.), w szczególności § 9 oraz § 8 tego rozporządzenia. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłankami warunkującymi dokonanie wypłaty przyznanej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności jest zrealizowanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w terminie siedmiu dni od dnia, w którym upłynął termin sześciomiesięczny wraz z dokumentami potwierdzającymi ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Dopiero kumulatywne spełnienie w/w przesłanek warunkuje wypłatę płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. W przypadku niedotrzymania w/w warunków organ zgodnie z treścią treść § 9 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia orzeka o wstrzymaniu płatności w czwartym i piątym roku, chyba że realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienie klęski żywiołowej; 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że jedną z przesłanek dokonania wypłaty na rzecz producenta rolnego płatności w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności pomimo niezrealizowania zadeklarowanego przedsięwzięcia, jest długotrwała niezdolność do pracy, która uniemożliwiła rolnikowi wywiązanie się z obowiązku realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego. Rozporządzenie nie przewiduje jednak konieczności dokumentowania w szczególny sposób długotrwałej niezdolności do pracy, co potwierdza również literalne brzmienie § 9 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, z którego wynika, że w przypadku gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie okoliczności wymienionych w ust. 2, zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 (o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego - uwaga Sądu), producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności. Nie jest zatem wymagane przedłożenie orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie art. 46 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 z późn. zm.), a jedynie oświadczenia o zaistnieniu długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Gdyby ustawodawcy zależało na odesłaniu do przepisów tej ustawy, to zastosowałby taki sam zabieg legislacyjny, jak w przypadku przesłanki zniszczenia budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych zawartej w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który nakazuje rozumieć powyższą przesłankę w oparciu o przepisy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych. Oczywiście, zgodnie z zasadą rozkładu ciężaru dowodu, na producencie rolnym ciąży obowiązek wykazania okoliczności, na którą się powołuje. Jednakże w opinii Sądu, na gruncie niniejszej sprawy wystarczyło przedłożenie przez skarżącą zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w P. o przyznaniu jej zasiłku chorobowego w okresach od 1 września 2006 r. do 27 lutego 2007 r. i od 19 lipca 2007 r. do 4 stycznia 2008 r., gdyż zaświadczenie to dokumentowało okres pozostawania skarżącej niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dotyczą kwestii związanych z przyznaniem prawa do świadczeń wymienionych w tej ustawie, a więc materii zupełnie innej niż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zaś orzeczenie lekarskie, którego domagają się organy wydawane jest również na potrzeby inne niż wynikające z cytowanego rozporządzenia. Ponadto przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników posługują się zupełnie inną terminologią niż wskazane rozporządzenie. W ustawie tej nie ma bowiem mowy o długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, a jedynie o trwałej i okresowej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Stosowanie analogii w takiej sytuacji jest zatem nieuprawnione i prowadzi do nieuzasadnionego żądania wypełnienia pozaustawowych warunków wypłaty płatności. Skarżąca nie spełnia warunków przyznania jej zasiłku chorobowego w trybie art. 14 ust. 3 i 4 w zw. z art. 46 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, albowiem jej niezdolność do pracy nie trwała nieprzerwanie przez okres dłuży niż 180 dni. Okres ten łącznie był dłuższy niż 180 dni (razem było to dni 350), ale pomiędzy poszczególnymi okresami niezdolności następowały momenty remisji choroby. Nie znaczy to jednak, że wykazanej przez skarżącą niezdolności do pracy nie można określić mianem długotrwałej, zwłaszcza w sytuacji, gdy z niewielką przerwą niezdolność ta trwała prawie rok. Należało zatem ocenić, czy trwająca przez wskazany okres niezdolność do pracy uniemożliwiła skarżącej realizację przedsięwzięcia. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Mając powyższe na względzie należy uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię, która doprowadziła do wprowadzenia pozaustawowego warunku uzyskania wypłaty przyznanej płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty i przedwczesnego pozbawienia skarżącej prawa wypłaty przyznanej płatności w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy mają obowiązek uwzględnić wykładnię w/w przepisu zaprezentowaną przez Sąd i ocenić, czy w sytuacji pozostawania niezdolną do pracy przez okresy wskazane w zaświadczeniu z KRUS skarżąca była w stanie zrealizować w całości zadeklarowane przedsięwzięcie. W tym kontekście organy muszą mieć również na uwadze fakt, że błędne jest zaprezentowane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowisko, że dla wykazania wymogu uzyskania rocznego przychodu w wysokości 20.000 zł wystarczy wykazać przychód w przedmiotowej wysokości w jednym z trzech lat realizacji przedsięwzięcia. Z treści § 5 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. wynika wprost, że chodzi o osiągnięcie, w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, corocznego przychodu w wysokości co najmniej 20.000 zł, a zatem przepis mówi o wykazaniu przychodu takiej wysokości w każdym z trzech lat realizacji przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na względzie na mocy art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził zwrot wpisu od skargi w wysokości 208 zł.