II SA/Kr 10/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. K., R. T., J. T., B. P. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej nakazu usunięcia odpadów z działki nr "1" obr. [...] w K. i określa, że w tym zakresie decyzja nie może być wykonywana; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. K., R. T., J. T., kwotę 491 zł ( słownie: czterysta dziewięćdziesiąt jeden złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. , po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów (w tym w postaci mas ziemnych), składowanych na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] zlokalizowanych w K. , w rejonie ul. [....] , decyzją z dnia 28 lutego 2011r., znak. [....] nakazał B.K. , J.T. , R.T. usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych zdeponowanych na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , B.P. – usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych z działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] oraz A.B. – usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych z działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] . W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny, wskazując, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym w trakcie przeprowadzonych rozpraw administracyjnych (połączonych z dokonaniem oględzin przedmiotowych działek) organ I instancji ustalił, że na terenie działek nr nr [....] zostały przywiezione masy ziemne. Ziemia na przedmiotowe działki została przywieziona bez zgody ich właścicieli przez nieznanych właścicielom działek sprawców. W celu określenia ilości mas ziemnych zdeponowanych na przedmiotowych działkach organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego; ekspertyzę w formie operatu pomiarowego. Ekspertyzę wykonał B.W. posiadający uprawnienia zawodowe nr [....] , nadane przez Głównego Geodetę Kraju. W ramach ekspertyzy wskazano na ilość ziemi nawiezionej w poszczególnych częściach przedmiotowych działek. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły w/w osoby kwestionując prawidłowość podjętej decyzji. Zdaniem odwołujących organ I instancji nieprecyzyjnie określił powierzchnię działek z których należało usunąć ziemię a przedłożony operat szacunkowy opierał się na mapach, które nie oddawały pierwotnego stanu wysokościowego nieruchomości i nie dawały podstawy do stwierdzenia o stanie "pierwotnym" badanych działek. Dodatkowo podniesiona została kwestia rozróżnienia "starej" ziemi od ziemi nawiezionej i będącej odpadem. W tej sytuacji odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie sprawy ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 października 2011r., znak: [....] po rozpatrzeniu odwołania A.B. - działającej przez pełnomocnika S.B. , R.T. , J.T. , B.K. - działającej przez pełnomocnika R.T. i B.P. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2011r., znak. [....] . SKO w Krakowie uzasadniając swoje stanowisko wyrażone w tej decyzji podniosło, że zaskarżona decyzja organu I instancji była co do zasady prawidłowa. Wyjaśniono, że orzekający w sprawie Prezydenta Miasta K. w sposób zadawalający przeprowadził interpretację prawną obowiązujących we wskazanym zakresie przepisów prawnych, oparł się na dokumentacji fotograficznej, wizji lokalnej, zeznaniach świadków oraz opinii biegłego, prawidłowo ustalając stan faktyczny. Następnie przytoczono definicje odpadów na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Wskazano, iż przedmiotowe masy ziemne zostały przemieszczone na teren działek o numerach nr nr [....] w związku z realizacją inwestycji przy ul. [....] w K. Podniesiono, że z uwagi na fakt, iż żadne z dokumentów wymienionych w art. 2 ust. 2 pkt. 1 i 2 w/w ustawy nie został dla przedmiotowej nieruchomości wydany, znalazła zastosowanie ustawa o odpadach. Dodano również, że przedmiotowe działki nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na zasadzie art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach oraz art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska organ odwoławczy stwierdził, że posiadaczami przedmiotowych odpadów w postaci mas ziemnych byli właściciele i współwłaściciele w/w działek. Kolegium nie podzieliło poglądu odwołujących się, według którego nawieziona na działkę ziemia nie była dostatecznie "wyodrębniona" i tym samym jej określenie było mało precyzyjne a przez to wadliwe. Zdaniem organu odwoławczego wydana przez organ I instancji decyzja opierała się na dowodzie z opinii biegłego: ekspertyzie w formie operatu szacunkowego opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie: geodezyjne pomiary sytuacyjno - wysokościowe, realizacyjne i inwentaryzacyjne. W ocenie SKO w K. w ramach ekspertyzy dokonano prawidłowego pomiaru geodezyjnego oddającego aktualny stan sytuacyjno - wysokościowy przedmiotowego terenu i jego porównanie do stanu pierwotnego opartego na dokumentacji pozostającej w zasobach geodezyjnych i kartograficznych. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że na odwołujących ciążył obowiązek usunięcia przedmiotowych odpadów poprzez zawarcie umowy na ich usunięcie z przedsiębiorcą, posiadającym odpowiednie zezwolenie. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 października 2011r., znak: [....] nie zgodzili się R.T. , J.T. , B.K. , B.P. oraz A.B. reprezentowani przez radcę prawnego M.B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 2 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, albowiem organy bezzasadnie uznały, że w sprawie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, 2. art. 34 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, albowiem organy bezzasadnie uznały, że strony są posiadaczami odpadów, ewentualnie – podniesiono z ostrożności procesowej – że brak było podstaw do nakazania usunięcia odpadów, ponieważ strony mogły je zagospodarować, art. 7 i 77 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego, albowiem organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego, a tym samym nie podjęły kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszyły zasadę słusznego interesu strony i interesu społecznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 107 § 1 i 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego, albowiem zaskarżona decyzja zawierała nieprawidłowe uzasadnienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o : 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2. zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że organy błędnie przyjęły, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Otóż zdaniem skarżących Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 16 lutego 2011r., Nr [....] ustalił dla gruntu objętego zaskarżoną decyzją warunki zabudowy. Dalej wskazano, iż B.K. w dniu 27 stycznia 2011r. zbyła swoje udziały w nieruchomości. Wobec tego, wydanie nakazu usunięcia odpadów wobec tej strony było bezpodstawne, a zarazem bezprzedmiotowe. Skarżący zakwestionowali, aby na ich nieruchomości występowały odpady, zwłaszcza w postaci mas ziemi. Ich zdaniem na działce nr [....] zdeponowane były masy ziemi na czas robót budowlanych na sąsiedniej działce, ale ziemię tę całkowicie usunięto. Następnie stwierdzono, że przeprowadzona opinia biegłego wskazująca na rzekome masy ziemi była niemiarodajna. W ocenie skarżących stan ukształtowania terenu odpowiadał stanowi z dnia zakupu nieruchomości. Wobec tego biegły musiał opierać się na nieaktualnych mapach lub innych dokumentach, dochodząc do wniosku, że na działce występowały masy ziemi. Dodano, że organy dokonały rażącego naruszenia przepisu art. 34 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, przyjmując, że w niniejszej sprawie występowały odpady. Z ostrożności procesowej skarżący podnieśli ponadto, że zakładając nawet iż na działce znajdowały się odpady w postaci ziemi, to i tak organ nie miał podstaw do nakazania ich usunięcia, albowiem strony mogły je samodzielnie wykorzystać. Wskazano także na naruszenia przez organy administracyjne art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawom o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 17 października 2011r., znak: [....] , którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2011 r., znak: [....] nakazującej B.K. , J.T. , R.T. usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych zdeponowanych na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , B.P. – usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych z działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] oraz A.B. – usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych z działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] . Złożona skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Sąd podzielił bowiem argumentację i zarzuty skargi odnośnie usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych zdeponowanych na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] w zakresie w jakim odnosiły się one do nałożenia tego obowiązku na współwłaścicieli tej działki, a w szczególności B.K. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji dotyczyła nakazu usunięcia nawiezionej ziemi z działek nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] zlokalizowanych w K. , w rejonie ul. [....] . Zatem jednym postępowaniem, a w konsekwencji jedną decyzją administracyjną, objęto trzy różne stany faktyczne kreujące odrębne sprawy w ujęciu materialnoprawnym a w konsekwencji w każdej z nich mogła być wydana decyzja administracyjna. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji i prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego Sąd miał na uwadze powyższą okoliczność odnosząc to do poszczególnych działek. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlega stwierdzeniu nieważności jedynie w części dotyczącej nakazu usunięcia odpadów z działki nr [....] obr. [....] w K. , natomiast w pozostałej części – skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, Sąd odnośnie stwierdzenia nieważności w części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stanął na stanowisku, że zaistniały okoliczności zawarte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Słusznie bowiem podniesiono w skardze, że nakaz usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych z działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] został nieprawidłowo skierowany do B.K. w związku z faktem zbycia przez nią udziałów w w/w nieruchomości w dniu 27 stycznia 2011r. Dowodem na to jest akt notarialny przeniesienia własności z dnia [....] 2011r. (Rep.....). Nastąpiło to zatem nawet przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (w dniu 28.02.2011r.). W konsekwencji decyzja organu I instancji oraz decyzja organu odwoławczego zostały skierowane do osoby, która nie była stroną w tej sprawie (przestała nią być w toku postępowania przed organem I instancji) co spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym również organy administracyjne prowadziły postępowanie administracyjne odnośnie działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] nie mając prawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania oraz nie zawiadamiając ich o wszczętym postępowaniu. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, gdyż wbrew twierdzeniom skarżących ustalenia poczynione przez organ I i II instancji pozostają w zgodzie z art. 7 i 77 k.p.a. co wynika z analizy akt sprawy. W ocenie składu orzekającego organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę dokumentację fotograficzną, zeznania świadków, opinię biegłego – B.W. oraz przeprowadzając oględziny działek o nr nr [....] jedn. ewid. [....] w K. Niesłuszny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r., nr 185, poz. 1243). Zauważyć należy po pierwsze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. Podnieść również należy, że przepisy w/w ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin, chyba że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę, zgłoszenie robót budowlanych względnie koncesja na wydobywanie kopalin, określają warunki i sposób zagospodarowania mas ziemnych lub skalnych. Sporne masy ziemne zostały przemieszczone na teren działek o numerach [....] jedn. ewid. [....] w K. w związku z realizacją inwestycji przy ul. [....] w K. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż żadne z dokumentów przytoczonych w. art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach nie został dla przedmiotowej nieruchomości wydany, znajdzie zastosowanie ustawa o odpadach. Również przedmiotowe działki nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie podnoszonej przez skarżących okoliczności, że w sprawie została wydana decyzja o warunkach zabudowy (Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 2011r., znak:....) to stwierdzić należy, że nie miała ona znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze decyzja dotyczy tylko działek nr [....] i nie obejmuje działki nr [....] . Po drugie dotyczy ona inwestycji przyszłej, planowanej, która się dopiero rozpocznie – jeżeli właściciele w/w działek otrzymają pozwolenia na budowę, a w konsekwencji skutki tej inwestycji w postaci przemieszczania mas ziemi dopiero nastąpią. Po trzecie została ona wydana w toku już prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, a więc nie może się ona odnosić się do stanu faktycznego już zaistniałego na przedmiotowych działkach i jak twierdzą skarżący powstałego wskutek przemieszczania mas ziemi związanego z inną inwestycją prowadzoną w sąsiedztwie czy też jej nawiezienia przez nieznanych sprawców. Po czwarte wreszcie przedstawiona decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych związanych z planowana inwestycją a jedynie w załączniku nr 1 na stronie 7 znajduje się zapis: "ze względu na charakter inwestycji wymagane jest określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych lub skalnych usuwanych lub przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji zgodnie z art.2 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – o odpadach". Zatem warunki dla zagospodarowania mas ziemnych lub skalnych usuwanych lub przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji zostaną dopiero ustalone i w żaden sposób nie mogą one dotyczyć mas ziemnych już zalegających na powyższych działkach. Nie chodzi bowiem o to by odnośnie działek, na których znajdują się masy ziemi, wydana była jakakolwiek decyzja ustalająca warunki zabudowy, lecz taka decyzja, która w swej treści zawiera warunki dla zagospodarowania mas ziemnych lub skalnych usuwanych lub przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji. Co więcej ma ona zastosowanie do mas ziemych usuwanych lub przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji wskazanej w decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie do mas ziemnych, które wcześnie zostały przemieszczone na te działki i w żaden sposób nie są związane z realizacją planowanej inwestycji. Niewątpliwie zatem wskazane przez organy administracyjne podstawy prawne wydanych rozstrzygnięć znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodzić się należy, że posiadaczem odpadów w rozumieniu cyt. ustawy o odpadach jest na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 13 - każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), domniemywa się zatem, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przez władającego powierzchnią ziemi - zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., nr 25, poz. 150) - rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989r. (Dz. U. z 2010r., nr 193, poz. 1287) - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Posiadaczami przedmiotowych odpadów w postaci mas ziemnych są wobec tego właściciele i współwłaściciele działek o numerach [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] w K. W ocenie składu orzekającego nie prawdziwe pozostają w świetle zgromadzonego materiału również twierdzenia skarżących, że na przedmiotowych działkach w ogóle nie występują żadne masy ziemne oraz, że opinia biegłego jest niemiarodajna. Opinię w powyższej kwestii wydał biegły – B.W. , posiadający odpowiednie uprawnienia zawodowe nr [....] , nadane przez Głównego Geodetę Kraju, w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie: geodezyjne pomiary sytuacyjno-wysokościowe, realizacyjne i inwentaryzacyjne. W ramach ekspertyzy dokonano pomiaru geodezyjnego oddającego aktualny stan sytuacyjno – wysokościowy przedmiotowego terenu i jego porównanie do stanu pierwotnego opartego na dokumentacji pozostającej w zasobach geodezyjnych i kartograficznych. W w/w operacie pomiarowym wskazano dokładnie jakie ilości mas ziemnych nawieziono na działki o numerach [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] w K. Prawidłowo biegły odniósł istniejący stan faktyczny do stanu (poziomu) pierwotnego gruntu na tych działkach, a nie do stanu z daty zakupu tych działek przez skarżących (nie wskazano zresztą przez których), gdyż zmiany własnościowe nie mają żadnego znaczenia dla samego ustalenia faktu, czy na określonej nieruchomości znajdują się aktualnie masy ziemne i w jakiej objętości. Zawarty w aktach administracyjnych materiał fotograficzny oraz protokół wizji wyraźnie wskazują, że na przedmiotowych działkach znajdują się świeżo rozplantowane masy ziemi (k.115-120). Zasadnie zatem organ I instancji w celu określenia wielkości mas ziemnych, które muszą być usunięte z przedmiotowych działek, sięgnął po opinię biegłego. Prawidłowość jej sporządzenia, wniosków oraz oceny przez organu administracyjne nie budzi wątpliwości Sądu. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I. stwierdził w części nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., że w tym zakresie decyzja nie może być wykonywana, w punkcie II. na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie III orzekł o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.