II SA/Kr 100/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia 29 grudnia 2006 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] ziemskiego w K. nakazał A.O. , właścicielce działki nr [....] w B. gm. [....] zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [....] w B. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego nr [....] w B. do stanu zgodnego z prawem i obowiązującymi przepisami: zdemontowanie stolarki w istniejących otworach okiennych: (usytuowanych w elewacji wschodniej budynku mieszkalnego nr [....] zwróconego tą elewacją w stronę działki nr ....w B.) - w poziomie piwnic w otworze okiennym o wymiarach ok. 90 cm x 90 cm, w poziomie parteru w otworze okiennym o wymiarach ok. 90 cm x 120 cm w poziomie poddasza w otworze okiennym o wymiarach ok. 90 cm x 120 cm, i wypełnienie tych otworów luksferami, cegłą szklaną, albo innym materiałem przepuszczającym światło o podobnych właściwościach odporności ogniowej, ze względu na odległość ściany wschodniej budynku mieszkalnego nr [....] w B. , od granicy z działką nr [....] w B. wynoszącą 2,00 m, a więc mniejszą niż 4,00m - nie spełniającą przepisów obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w terminie do dnia 30 marca 2007 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 80 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 83 ust. 1, oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze. zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek H.S. i Z.S. , współwłaścicieli działki nr [....], którzy zgłosili, że budynek mieszkalny położony na działce skarżącej został wybudowany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego ze względu na usytuowanie tego budynku, posiadającego liczne otwory okienne, zbyt blisko granicy działki. Obecnie niniejsza sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania, na skutek uchylenia przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wcześniejszej decyzji organu I instancji. Jak ustalił organ, skarżąca zrealizowała przedmiotowy budynek na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [....] 1991 r. W okazanym do wglądu projekcie budowlanym, zatwierdzonym przez Urząd Gminy [....] , w wiatrołapie przedmiotowego budynku usytuowanego od strony działki nr [....] , nie stwierdzono otworów okiennych. Ściana wschodnia klatki schodowej budynku nr [....] posiada trzy okna, po jednym na każdej kondygnacji w poziomie przyziemia, parteru i poddasza. Ustalono, że ściana wschodnia wiatrołapu w przedmiotowym budynku z wymienionymi oknami usytuowana jest w odległości niniejszej niż 4,0 m od granicy z działką nr [....] , a zatem nie spełnia przepisów obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak oświadczyła skarżąca podczas oględzin nieruchomości, budynek mieszkalny został zbliżony do granicy z działką nr [....] za zgodą poprzedniego właściciela A.D. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że usytuowanie wschodniej ściany przedmiotowego budynku z otworami okiennymi w odległości 2,00 m czyli w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z sąsiednią działką sąsiednią narusza warunki ochrony przeciwpożarowej. Ściana ta bowiem nie spełnia warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Powołując treść § 232 pkt 6 § w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ wskazał nadto, że obecnie stosowane materiały budowlane przewidują szereg rozwiązań w dziale zabezpieczeń przeciwpożarowych, wśród których znajdują się świetliki, które stanowią przeźroczystą przegrodę stałą spełniając warunki ściany oddzielenia pożarowego. Zaznaczono także, że pomimo posiadania przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego w części przyziemia i parteru, to w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami Prawa budowlanego, otwory okienne w kondygnacji przyziemia i parteru należy również wypełnić luksferami, cegłą szklaną, albo innym materiałem przepuszczającym światło o podobnych właściwościach odporności ogniowej. Organ uznając, że stan elewacji wschodniej przedmiotowego budynku mieszkalnego jest niezgodny z przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., stwierdził, że na podstawie § 207 ust. 2 w/w Rozporządzenia, przepisy te mają zastosowanie również do użytkowanych budynków istniejących. Odwołanie od tej decyzji wniosła A.O. podnosząc, że w oparciu o zgodę jaką otrzymał od poprzedniego właściciela sąsiedniego budynku prowadziła legalną budowę swojego domu. Dokumentacja związaną z całkowitym odbiorem budynku została złożona w Urzędzie Gminy w M. Do dokumentacji tej wgląd miał również sąsiad, który nigdy nie protestował. Skarżąca zaznaczyła, że w maju 1999r. została wydana decyzja częściowego odbioru budynku. Inspektorzy nadzoru budowlanego byli dwukrotnie na wizji lokalnej i nigdy nie stwierdzili, by miejsce usytuowania okien we wschodniej ścianie elewacji budynku zagrażało lub godziło w interesy sąsiadów. Rozpoznając to odwołanie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz 66 ust. 1 pkt. 3, art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wyznaczonego A.O. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z usytuowaniem okien w ścianie przedmiotowego budynku mieszkalnego i orzekł w tym zakresie wyznaczając nowy termin - do dnia 30 grudnia 2009 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji jest zasadna, gdyż przedmiotowy budynek nie spełnia warunków technicznych odnośnie odległości usytuowania obiektu posiadającego otwory okienne od granicy działki sąsiedniej, w zakresie dotyczącym otworów okiennych w poziomie piwnic o wymiarach 90 cm x 90 cm, w poziomie parteru o wymiarach 90 x 120 cm i w poziomie poddasza o wymiarach 90 x 120 cm oraz wymogów dotyczących ściany oddzielenia przeciwpożarowego co oznacza, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Aktualny stan z otworami okiennymi w ścianie wschodniej budynku pozostaje w sprzeczności z przepisem § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002 r.), zgodnie z którym otwory okienne w ścianie budynku zwróconej w stronę granicy mogą być sytuowane, gdy spełniony jest warunek zachowania odległości 4 m od granicy. W przedmiotowej sprawie odległość nie jest zachowana, gdyż budynek posadowiony jest w odległości 2 m od granicy działki nr [....] . Ściana wschodnia budynku z otworami okiennymi od strony granicy w odległości 2 m. narusza warunki ochrony przeciwpożarowej, gdyż nie spełnia warunków przewidzianych dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Uzasadniając uchylenie decyzji w części dotyczącej terminu wyznaczonego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, organ odwoławczy wskazał na zmianę treści przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane, która nastąpiła ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Skargę na tą decyzję złożyła A.O. zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że budynek mieszkalny nr 148 nie spełnia warunków technicznych odnośnie usytuowania obiektu posiadającego otwory okienne od granicy działki sąsiedniej, a co za tym idzie uznanie, że przedmiotowy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie faktu uzyskania zgody poprzedniego właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 2 metrów od granicy działki. Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotowy budynek został oddany do użytkowania na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji między innymi - z obowiązującymi przepisami prawa materialnego o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. przesądza bowiem, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazały skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanowiącym jej własność budynku mieszkalnym poprzez zamurowanie otworów okiennych i wypełnienie tych otworów luksferami, cegłą lub innym materiałem o podobnych właściwościach odporności ogniowej, wskazując jako podstawę prawną (decyzja organu II instancji) przepis art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organy administracji obu instancji uznały, że hipoteza art. 66 ust. 1 pkt 3 obejmuje sytuacje, kiedy dany obiekt budowlany nie spełnia warunków techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki także pod względem ich usytuowania, mając na względzie przepisy obowiązujące w chwili obecnej. Zdaniem sądu takie stanowisko organów nadzoru budowlanego jest błędne. Nieodpowiedni stan techniczny budynku, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy nie jego usytuowania czy parametrów technicznych, ale stanu technicznego w sensie ścisłym. Normowana w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane sankcja jaką organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na właścicieli i zarządców budynków, związana jest ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie utrzymania budynków pod względem ich zużycia tak w normalnym procesie eksploatacji jak i związanego z sytuacjami nadzwyczajnym, takimi jak uszkodzenia budynków na skutek działania przyrody (burze, powodzie) czy innych nagłych zdarzeń (pożar, osunięcie się ziemi itp.). Przemawia za tym nie tylko samo brzmienie przepisu art. 66 ust 1 pkt 3, z którego trudno wywieść iż odnosi się on do norm techniczno-budowlanych obowiązujących przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych, ale także jego umiejscowienie tj. zamieszczenie go jest w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Tym samym niedopuszczalny jest pogląd, by art. 66 ust 1 pkt 3 służył organom nadzoru budowlanego, do przymuszania właścicieli i zarządców budynków by ci dostosowywali parametry tych budynków do aktualnie obowiązujących norm wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.). Podkreślić należy, że zgodnie z § 2 ust 1 tego rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Nie ma w nim zatem mowy by stosować przepisy rozporządzenia do oceny eksploatacji, czy też utrzymania lub użytkowania budynków już wybudowanych. Brak zatem podstaw prawnych by w/w rozporządzenie stosować do nakazów dostosowywania sprawnych technicznie budynków do parametrów o jakich mowa w rozporządzeniu - zwłaszcza w zakresie ich sytuowania. Na poparcie tego stanowisko przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r. w sprawie II OSK 1333/05, w którym sąd ten uznał, że przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). Za wyżej prezentowanym stanowiskiem przemawia także wykładnia historyczna przepisu art. 5 ust 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Obecnie (po nowelizacji dokonanej ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 718) i w przeciwieństwie do stanu sprzed nowelizacji, kwestia projektowania i budowania obiektów budowlanych normowana jest odrębnie od użytkowania tego obiektu, a warunki jakie ustawa nakłada na etapie projektowania i budowania obiektu budowlanego w zakresie respektowania przepisów techniczno-budowlanych (art. 5 ust 1) są różne od warunków jego użytkowania określonych w art. 5 ust 2. W przepisie tym brak jest nakazu zachowania norm techniczno-budowlanych na etapie eksploatacji (użytkowania) budynku. Wskazać też należy, że wykładni przepisu art. 66 w licznych orzeczeniach dokonywał Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjnie. Dla przykładu można tu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z 7 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1721/2007, gdzie w tezie wskazano, iż przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcjom. W uzasadnieniu tego wyroku sąd ten zaznaczył, iż pojęcie "nieodpowiedni stan techniczny" nie jest tożsame z pojęciem stan techniczny niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Z kolei w wyroku z dnia 22 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2298/06 (LEX nr 336729) przyjął, iż przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, nie pogorszonym, należytym. Poglądy wyrażone w wyżej cytowanych orzeczeniach, sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Wskazać zatem należy, że organy administracji, powołując się na przepis art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dopuściło się naruszenia prawa materialnego przez jego nienależyte zastosowanie. Przepis ten nie może bowiem stanowić podstawy do formułowania nakazów dostosowania budynków już istniejących do obowiązujących aktualnie przepisów techniczno-budowlanych, a szczególnie tych które określają normy dotyczące sytuowania budynków. Także brzmienie § 207 ust 2. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002 r.) nie przesądza o możliwości stosowania regulacji zawartych w tym rozporządzeniu do nakazania skarżącej wykonania czynności o których mowa w zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Na podstawie tego przepisu przepisy rozporządzenia można zatem stosować w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do budynków już istniejących (także tych wzniesionych przed dartą wejścia rozporządzenia w życie), ale wyłącznie w sytuacji jeżeli obiekty te zagrażają życiu ludzi. W niniejszej sprawie brak jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż okoliczność taka zachodzi. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z § 226. 1 rozporządzenia, strefę pożarową stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4, bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone w § 271 ust. 1-7. Bezzasadnym jest powoływanie się przez organy na ten przepis, ponieważ w sąsiedztwie przedmiotowego budynku żadne inne obiekty budowlane nie są usytuowane, a co za tym idzie przytaczanie przepisów dotyczących tworzenia strefy oddzielenia przeciwpożarowego od innych budynków jest pozbawione podstaw. Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz 152 p.ps.a orzeczono jak w sentencji.