II SA/Kr 1001/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [....] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz.U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 z późniejszymi zmianami/ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /jednolity tekst Dz.U Nr 98 z 2000r poz.1071 / po rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania robót na ul. [...] w T., drodze oznaczonej jako działka nr 1666 w T. oraz wniosku o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę drogi odmówił wnioskodawcy B. K. wydania gminie T. nakazu wykonania rozbiórki robót budowlanych prowadzonych przy remoncie ww. ulicy na odcinku około 30 m. W uzasadnieniu podniesiono, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż po zgłoszeniu z dnia [...] 2004 r. przez gminę T. zamiaru remontu drogi tj. ul. [...] na długości 33 mb, w okresie od [...] października 2004 r. wykonano roboty budowlane polegające na wymianie wierzchniej warstwy ziemi na części działki nr 1666 w T. i zastąpieniu jej innym materiałem-piaskiem i żwirem (pospółką), założeniu nowych obudów do istniejących zasuw wodociągowych oraz podniesieniu istniejących studzienek kanalizacyjnych, wykonaniu odwadniającej kratki ściekowej oraz ograniczeniu nawierzchni krawężnikami. Roboty te organ zakwalifikował jako "remont drogi obejmującej remont infrastruktury drogowej", dla którego wymagane jest jedynie zgłoszenie właściwemu organowi. Ponieważ - zdaniem organu - nie chodzi o budowę obiektu, to prowadzenie robót polegających na remoncie obiektu budowlanego nie może być rozpatrywane w trybie art.49b ustawy Prawo budowlane, a zatem postępowanie należy prowadzić w trybie art. 50 i 51 tej ustawy. Następnie organ - wobec ustalenia, że urząd gminy dokonał zgłoszenia, rozpoczął roboty budowlane w terminie zgodnym z przepisami i "prowadził roboty (...) zgodnie z warunkami i ustaleniami określonymi w zgłoszeniu" - stwierdził, iż inwestor nie naruszył przepisów art.50 ust.1 cyt. ustawy, a w związku z tym organ nie znalazł podstaw do wydania decyzji w trybie art.51 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy nakazującej rozbiórkę wykonanych robót remontowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. K., zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 i 77 § 1 kpa. Zakwestionował aby na przedmiotowej działce istniała wcześniej "droga trawiasta", wg odwołującego część działki jest zajęta pod plac zabaw, a pozostała (pas o dł.ok.50 m) część stanowiła urządzony trawnik, utrzymywany przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Z załączonej dokumentacji fotograficznej, wynika też - zdaniem B.K. - iż, na działce nr 1666 nie było choćby najmniejszego urządzenia drogowego, ani najmniejszego śladu korzystania z niej jako drogi. Skoro zatem nie istniał obiekt budowlany, to niemożliwe było wykonanie jego remontu. Decyzją z dnia [...] 2005 r. i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 2 zw. z art.104 kpa oraz na podstawie art.80 ust.2 i 83 ust.2 prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że powziął wątpliwości co do tego, czy droga gminna o nr [...] jest drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz wątpliwości co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Uznał, iż sprawa wymaga ponownego rozpoznania, zebrania dodatkowego materiału dowodowego, jego przeanalizowania, przy uwzględnieniu dowodów przedstawionych przez stronę, a pominiętych przez organ I instancji oraz - uzasadnienia podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa . Organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za uzasadnione i stwierdził, że "strona będzie mogła uczestniczyć w ponownie prowadzonym postępowaniu, zgodnie z uprawnieniami, jakie dają jej przepisy art. 8,9 i 10 kpa." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję i piśmie procesowym złożonym na rozprawie gmina podniosła, że: - działka nr [...] uznana za drogę zapewniała zjazd do nieruchomości do niej przylegających, ponieważ posiada zgodny z prawem dostęp do drogi wojewódzkiej, ponadto wszystkie mapy wyraźnie wskazują na włączenie ul. [...] do drogi wojewódzkiej, - ul. [...] jest własnością gminy i stanowi drogę publiczną, - teren robót pokrywa się z terenem objętym zgłoszeniem, prace wykonano na części ulicy, bowiem pozostała część została bezprawnie zajęta przez Spółdzielnię Mieszkaniową, której prezesem jest J. K. Do skargi dołączono plik dokumentów (k. 8 - 45 akt sądowych), z których mają - zdaniem strony skarżącej - wynikać ww. okoliczności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, iż w ocenie WINB w K. decyzja organu I instancji nie była prawidłowa. Organ I instancji nie ustalił wszystkich okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności tych rzutujących na prawidłową subsumcję stanu faktycznego pod właściwy przepis prawny, będący podstawą rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Zdaniem WINB w K. powyższe uzasadniało o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i to w znacznej części i wykluczało, z uwagi na jego zakres, uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Taki stan rzeczy upoważniał zatem do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, a zatem skarga gminy T. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.138 ust.2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Właściwie organ II instancji stwierdził, iż konieczne jest ustalenie wszystkich okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności tych rzutujących na prawidłową subsumcję stanu faktycznego pod właściwy przepis prawny, będący podstawą rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, stwierdzając, iż organ I instancji nie ustalił, jaką drogą jest droga gminna o nr [...] w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204 poz.2086 ze zm.) oraz stwierdzajac brak materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń co do zakresu prowadzonych przy jej przebudowie robót budowlanych. Nie wiadomo, czy roboty te objęły, czy też nie objęły zmianę pasa drogowego, wreszcie, czy zakres przedmiotowych robót budowlanych pokrywał się z zakresem robót, których zamiar przeprowadzenia zgłoszono. Wobec braku powyższych ustaleń kontrola, czy w istocie inwestor dokonał remontu drogi, czy też wybudował nową, jest niemożliwa. Do wyjaśnienia pozostaje również kwestia własności drogi: w aktach adm. znajduje się zarówno oświadczenie z [...] 2004 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu własności złożone przez burmistrza gminy T., jak również dokumenty przedłożone przez B. K. (k.5 ), z których wynika, iż właścicielami działki nr [...] są osoby fizyczne, w tym B. K. Również w wypisie z rejestru gruntów dla ww. działki z dnia [...] 2004 r. zaznaczono, iż współwłaścicielami działki są osoby fizyczne, a gmina T. jest wpisana jako "władajacy". Wyjaśnienie tej kwestii ma znaczenie również dla ustalenia kręgu stron postępowania. Zgodnie z zasadami procedury administracyjnej na organie administracji ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania całego materiału dowodowego. Naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 k.p.a., z którymi wiąże się niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zobowiązywało organ II instancji do uchylenia decyzji tego organu celem ponownego rozpoznania sprawy. Co do zarzutów skarżącej podnieść należy, iż organ odwoławczy nie zakwestionował, iż ul. [...] jest drogą publiczną, a jedynie nakazał ustalić, jaką jest drogą w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204 poz.2086 ze zm.). Organ I instancji winien więc ustalić tą okoliczność podając dowody, w oparciu o które oprze swe stanowisko. Ponadto nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, iż organ II instancji dokonał zmiany kwalifikacji robót drogowych (przyjął, że "faktycznie dokonano przebudowy drogi ") i zmiana ta nie mogła być podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nakazał wyjaśnienie, jakie roboty budowlane zostały wykonane, nakazał dokonanie oceny ich charakteru w świetle ustawy Prawo budowlane, a następnie zastosowanie odpowiednich przepisów prawnych (dokonanie prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod właściwy przepis prawny). W uzasadnieniu decyzji I instancji nie wskazano bowiem dlaczego opisane w nim roboty zakwalifikowano jako remont, a nie np. budowę nowej drogi, a nie jest rzeczą organu II instancji "dawanie wiary ustaleniom organu niższego" (pismo procesowe skarżącej k. 73 akt sądowych). Ustalenia organu I instancji winny zostać poczynione w oparciu o zebrane i powołane w uzasadnieniu środki dowodowe, aby na ich podstawie organ odwoławczy mógł nie tylko skontrolować, ale poczynić własne ustalenia w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie jedynym dowodem, w oparciu o który organ I instancji ustalił zakres wykonanych prac i oparł rozstrzygnięcie sprawy, powołanym w uzasadnieniu decyzji, był dowód z przeprowadzonych w dniu [...] 2004 r. oględzin, przy czym w protokole oględzin zaznaczono odcinek o dł. 57 m, mimo zgłoszenia remontu na odcinku o dł. ok. 30 m. Na podstawie ww. protokołu z oględzin nie można jednoznacznie ustalić zakresu robót, jak i czy wykonywane były one w pasie drogowym, jak również stwierdzić, jaki był stan drogi przed rozpoczęciem zgłoszonych robót, co w konsekwencji pozwoliłoby na ocenę charakteru wykonanych robót. Wobec powyższego, uznając zaskarżoną decyzję za zgodą z prawem, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz.1270 z późn. zmianami).