II SA/Kr 1002/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. C. i D. C. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 maja 2017 r., znak; [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z 16.02.2017 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, nakazał M. S., K. S., E. C. i D. C. w terminie do 30.06.2018 r. usunięcie nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku mieszkalnego nr [...], położonego w miejscowości B., zgodnie z przedłożoną opinią techniczną dotyczącą stanu technicznego wraz z aneksem do opinii opracowaną przez mgr inż. A. B. polegających na: - wykonaniu izolacji pionowej zewnątrz fundamentów poprzez ich docieplenie styrodurem gr. 5 cm wraz z założeniem izolacji groszkowej z fonduliny, - wykonaniu termomodernizacji ścian zewnętrznych > poz+- 0,00 poprzez wykonanie izolacji cieplnej za styropianu + tynk akrylowy (obecnie obiekt jest nieotynkowany), - całkowitej wymianie pokrycia dachowego z eternitu falistego, którego stan jest bardzo zły - liczne ubytki i przecieki; - całkowitej wymianie drewnianej konstrukcji dachu wraz okuciami i rynnami, - dokonaniu naprawy barierki drewnianej na piętrze wraz z wejściem na poddasze nieużytkowe - zlikwidowaniu na parterze w pomieszczeniu kuchennym zasilania kuchenki z butli gazowej -w terminie natychmiastowym. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 30.11.2016 r. przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego dwurodzinnego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B.. W wyniku oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek jest obiektem dwukondygnacyjnym z poddaszem nieużytkowym. Budynek posiada fundamenty betonowe, ściany zewnętrzne z cegły pełnej, stropy żelbetowe monolityczne. Konstrukcja więźby drewniana o pokryciu eternitem falistym. Budynek wyposażony jest w wewnętrzne instalacje wod.-kan., c.o., gazową i elektryczną. Podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono zły stan techniczny więźby dachowej wraz z pokryciem. Ponadto odnotowano w budynku brak rynien i rur spustowych. Organ ustalił, że obiekt zamieszkują dwie rodziny (parter i piętro). Właściciele nie posiadają fizycznego podziału budynku. Pismem z 6.12.2016 r., zobowiązano właścicieli budynku do przedłożenia protokołów przeglądu związanych z użytkowaniem obiektu. W dniach 05.01.2017 r. oraz 03.01.2017 r. przedłożono żądane dokumenty. W opinii o stanie technicznym budynku opracowanej przez mgr inż. A. B. stwierdzono, że całość obiektu jest w stanie technicznym dostatecznym. Analizując poszczególne elementy konstrukcyjne zalecono wykonać określone prace mające na celu poprawienia kondycji całej substancji. Stwierdzono również, że elementy nośne więźby takie jak krokwie, płatwie, murłaty, podbitki drewniane, łaty są w 70% zmurszałe i zagrzybione; brak również rynien i rur spustowych w 70%. Wskazano na bardzo zły stan techniczny dachu. Pozostawienie tego elementu bez remontu spowoduje dalszą degradację obiektu, co w dalszej kolejności uniemożliwi jego użytkowanie przez mieszkańców. W dniu 14.02.2017 r. mgr inż. A. B. przedłożył aneks do opinii, w którym dodatkowo wskazał na zły stan techniczny barierki drewnianej (tralki) na piętrze wraz z wejściem na poddasze nieużytkowe (strych) oraz zalecił zlikwidować na parterze w pomieszczeniu kuchennym zasilanie kuchenki z butli gazowej. Podczas przeprowadzonej kontroli w dniu 30.11.2016 r. stwierdzono, że budynek na piętrze posiada wewnętrzną instalację gazową, natomiast w parterze budynku znajduje się kuchenka gazowa zasilana przez butlę gazową. Z uwagi na treść § 157 pkt. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku jak ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422 - tekst jednolity) organ wskazał, że zasadne jest nakazanie likwidacji butli gazowej w parterze obiektu. Uzasadniając nałożenie obowiązków na wszystkich współwłaścicieli budynku organ wyjaśnił, że w sytuacji współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży solidnie na wszystkich współwłaścicielach lub zarządcy obiektu budowlanego. W przedmiotowym przypadku współwłaściciele nie ustanowili zarządcy obiektu zatem obowiązek został nałożony na wszystkich współwłaścicieli. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E. C. i D. C., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie usunięcia nieprawidłowości określonych wskazaną decyzją wyłącznie M. i K. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 2 k.p.a. polegającego na tym, że organy administracji publicznej złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak podjęcia działań i czynności zmierzających do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego umożliwiającego ustalenia obiektywnego stanu faktycznego sprawy, a poprzez to niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu odwołujący podali, że nieruchomość - dom jednorodzinny nr [...] została podzielona pomiędzy współwłaścicieli na zasadzie umowy quoad usum. Stwierdzone przez biegłego rzeczoznawcę usterki w całości dotyczą części nieruchomości użytkowanej przez M. i K. S., którzy to użytkują piętro budynku stąd też nakazanie usunięcia stwierdzonych wad i usterek winno dotyczyć wyłącznie tych osób. Wskazali również, że wykonali nakaz usunięcia zasilania kuchenki z butli gazowej. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 31.05.2017 r., znak: [...] , na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 tj. ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art.66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gmina K. Z., powiat [...] województw [...] tj. M. S., K. S., E. C., D. C. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1. wykonanie całkowitej wymiany zniszczonej drewnianej konstrukcji dachu oraz jego pokrycia z eternitu falistego wraz z montażem obróbek blacharskich oraz systemu rynien i rur spustowych odprowadzających z dachu budynku wodę opadową 2. naprawy i uzupełnienie drewnianych elementów w barierce schodów zewnętrznych o konstrukcji metalowej, prowadzących na nieużytkowe poddasze budynku. Termin wykonania obowiązku organ określił do 31.12.2017r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art.66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. MWINB w K. stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację i miał uzasadnione podstawy do władczej ingerencji w postaci wydania skarżonej decyzji. Jednorodzinny budynek mieszkalny nr [...] zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości B. znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym, co wykazały przeprowadzone w dniach 30.11.2016 r. oraz 21.04.2017 r. oględziny. Zły stan techniczny został potwierdzony w opinii technicznej i aneksie do niej. Dalej organ II instancji wskazał, że oględziny przeprowadzone w dniu 21.04.2017 r. potwierdziły dokonanie likwidacji kuchenki zasilanej na gaz butlowy. Powyższe obligowało organ do reformacji skarżonej decyzji PINB w W. w w/w zakresie. Ponadto analizując treść sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia, MWINB w K. uznał także, że nakazy dotyczące wykonania ocieplenia i izolacji pionowej fundamentów w/w budynku, a także termomodernizacji jego ścian zewnętrznych przekraczają zakres robót budowlanych możliwy do nakazania przez organ nadzoru budowlanego w trybie art.66 Prawa budowlanego. Przedmiotowe roboty mają charakter inwestycyjny i jak wskazano w opinii technicznej mają służyć cyt. "poprawieniu kondycji całej substancji" budynku (komfortu jego użytkowania), a nie usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego. Zgodnie zaś z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przepisy Prawa budowlanego nie dają podstawy do wydania decyzji nakładającej na osobę fizyczną lub prawną obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy osoba ta nie wyraża woli podejmowania takiej działalności inwestycyjnej. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że podzielenie budynku do odrębnego korzystania (tzw. quoad usum) stanowi jedynie podział faktyczny rzeczy do korzystania, a nie podział własności. Dokonanie takiego podziału nie ma znaczenia, jeżeli chodzi o przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W sytuacji bowiem, gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność w częściach ułamkowych i nie ustanowiono w odpowiednim trybie zarządcy (ani też nie doszło do prawnego podziału obiektu do użytkowania), to nakazy i zakazy sformułowane w decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli obiektu. Odnosząc się do zarzutów, zawartych w piśmie pełnomocnika skarżących z 22.05.2017 r. dotyczących stronniczego sposobu przeprowadzenia oględzin przez pracownika PINB w dniu 21.04.2017 r., MWINB w K. wskazał, że pozostają one bez wpływu na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Z całości zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego (w tym także z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez PINB w trakcie w/w oględzin bezstronnie ukazującej stan kontrolowanego obiektu) jednoznacznie wynika, że budynek mieszkalny nr [...], znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym w zakresie konstrukcji i pokrycia dachu w/w obiektu oraz barierki schodów zewnętrznych o konstrukcji metalowej prowadzących na nieużytkowe poddasze budynku. E. C. i D. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności poprzez: a. niedostateczne uwzględnienie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy treści protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 21.04.2017 r. w części, w której stwierdza protokół ten stwierdza, że: "elementy konstrukcyjne więźby dachowej w pomieszczeniu strychu nieużytkowego znajdują się w stanie dostatecznym (krokwie, mułaty, płatwie, miecze)" b. nieuwzględnienie faktu, że podział nieruchomości quad usum może nastąpić również na podstawie umowy zawartej w sposób dorozumiany, zgodnie z art. 60 k.c. II) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez: a. określenie nierealnego terminu wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu całkowitej wymiany zniszczonej drewnianej konstrukcji dachu oraz jego pokrycia z eternitu falistego wraz z montażem obróbek blacharskich oraz systemu rynien i rur spustowych odprowadzających z dachu budynku wodę opadową b. skierowanie decyzji w zakresie dotyczącym naprawy i uzupełnienia drewnianych elementów w barierce schodów zewnętrznych o konstrukcji metalowej, prowadzących na nieużytkowe poddasze budynku (pkt 2) do wszystkich współwłaścicieli, mimo że część budynku, której dotyczy nakaz wymieniony w tym punkcie jest użytkowana wyłącznie przez M. i K. S. na podstawie podziału quoad usum. W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016. 1066 ze zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona poprawna. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja [...] WINB w K. z 31 maja 2017 r. , którą organ uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekając reformatoryjnie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gmina K. Z., powiat [...] tj. M. S., K. S., E. C., D. C. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...], położonego w m. B.y poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1.wykonanie całkowitej wymiany zniszczonej drewnianej konstrukcji dachu oraz jego pokrycia z eternitu falistego wraz z montażem obróbek blacharskich oraz systemu rynien i rur spustowych odprowadzających z dachu budynku wodę opadową oraz 2.naprawy i uzupełnienie drewnianych elementów w barierce schodów zewnętrznych o konstrukcji metalowej, prowadzących na nieużytkowe poddasze budynku. Organ ten określił termin wykonania obowiązku do 31.12.2017r. Materialnoprawnąs podstawą skarżonej decyzji jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.2016. 290 z późn. zm.). Przepis ten określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać doprowadzenie użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzje wydawane w oparciu o niniejszy przepis mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 635-636). Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66. ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w jednym z 4 punktów ust. 1 art. 66 ustawy. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, stanowią o tym, że znajduje się on w nieodpowiednim stanie technicznym. Nieodpowiedni stan techniczny powinien być udokumentowany wynikami przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu. Jednocześnie należy mieć na względzie, że organ stwierdzając, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wskazuje zakres ujawnionych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego oraz określa obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym przez organ terminie, co wynika również z treści art. 66 ust. 1 in fine. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, prawidłowo zebranym w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji, a także w ramach postępowania uzupełniającego zleconego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem MWINB w K. z dnia 31 marca 2017 r. w oparciu o przepis z art. 136 k.p.a. W trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 21 kwietnia 2017 r. PINB ustalił, że jakkolwiek elementy więźby dachowej w pomieszczeniu strychu przedmiotowego budynku na działce ewid. Nr [...] w m. B. znajdują się wstanie dostatecznym, to równocześnie wskazał, że zastrzeżenia budzi niewystarczający przekrój krokwi, ich zbyt duży rozstaw, elementy więźby są zniszczone w miejscach nieszczelnego pokrycia dachowego. Wskazał też na postępującą ich degradację (pierwsza kontrola obiektu miała miejsce w dniu 30 listopada 2016 r. ), na brak wiatrownic zabezpieczających skrajne krokwie. Uznał, że całkowicie zniszczona jest podbitka, a stan pokrycia dachu eternitem uznał za bardzo zły, nadto wskazał na brak rynien i rur spustowych. Z ustaleń tych jednoznacznie wynika, że stan drewnianej konstrukcji dachu na budynku mieszkalnymi jego pokrycie jest niewłaściwy, brak też wymaganych rynien i rur spustowych. Niezależnie od stanu dachu stwierdzono zły stan barierki schodów zewnętrznych na strych. W ocenie Sądu dysponując powyższym organ odwoławczy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 8, 9 i 77 kpa, rozpatrzył cały materiał dowodowy, odniósł też się do zarzutów skarżących i uzasadnił wydane rozstrzygnięcie stosując się do wymogów art. 107 § 3 kpa. Należy uznać, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie E. C. i D. C. w sposób właściwy i nie budzący wątpliwości wyjaśnił z jakich przyczyn organ był zobowiązany do nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. Nr [...] i zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym obowiązków wskazanych w skarżonej decyzji. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił również dlaczego nakazał usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości na wszystkich współwłaścicieli ww. nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii, podniesionej również w skardze E. C. i D. C., którzy zarzucają, że organ odwoławczy nie uwzględnił dokonanego pomiędzy współwłaścicielami podziału przedmiotowego budynku quad usum, w wyniku którego nieużytkowym poddaszem dysponują wyłącznie M. S. i K. S., którzy zajmują także piętro budynku należy wyjaśnić, że organ administracji przy nakładaniu obowiązku w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może uwzględnić fakt podziału nieruchomości do użytkowania. Podział taki musi być jednak wykazany bądź to poprzez orzeczenie sądu powszechnego bądź to poprzez zawarcie umowy między współwłaścicielami nieruchomości. Jeśli podział do użytkowania nie wynika z orzeczenia sądu lub z umowy, to organ administracji nie ma obowiązku dokonywania w postępowaniu administracyjnym ustaleń, kto i jaką część nieruchomości faktycznie użytkuje. Organ administracji ma wówczas pełne prawo nałożyć obowiązek na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości a współwłaściciele sami między sobą powinni określić sposób wykonania obowiązku. Ewentualny spór między współwłaścicielami może rozstrzygnąć sąd powszechny. Skarżący natomiast nie wykazali, aby sąd powszechny określił sposób użytkowania nieruchomości i budynku mieszkalnego jak również nie wykazali aby sposób użytkowania przedmiotowej budynku został określony w zawartej miedzy nimi umowie. Nie ma zatem podstaw do stawiania organom administracji wymogu, by nakładając obowiązek prowadził postępowanie dowodowe w celu weryfikacji twierdzeń skarżącej kasacyjnie, jakie części nieruchomości oraz budynku mieszkalnego są w jej wyłącznym władaniu a w jakiej części w wyłącznym władaniu pozostałych współwłaścicieli. A zatem i w tym zakresie skarżona decyzja jest prawidłowa. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ustalenia przez organ nierealnego terminu do wykonania nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu o złym stanie dachu, jego zniszczonej drewnianej konstrukcji i zniszczonego pokrycia z płyt eternitowych, a także o braku rynien i rur spustowych współwłaściciele musieli wiedzieć, powinni zatem w swoich działaniach uwzględniać konieczności wykonania zniszczonych konstrukcji. Niezależnie zaś od powyższego termin ustalony przez organ odwoławczy wynosi pełne 7 miesięcy, co w ocenie Sądu jest terminem nie tylko realnym ale stosunkowo długim dla wykonania nałożonych obowiązków. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a orzekł jak w sentencji.