II SA/Kr 1003/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.K. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 3 października 2007r. znak: [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn: "Rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, będącego w trakcie realizacji (pozwolenie na budowę nr [...]), wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr "1", "2’ i "3" obr. [...] przy ul. [...] w K.". W piśmie opatrzonym datą 3 lipca 2009r. A. K. złożył "Zażalenie na postanowienie nr [...] z dnia 11.05 2009r.", w którym podniósł szereg zarzutów w stosunku do opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K.. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do A. K. o sprecyzowanie żądań zawartych w tym piśmie. W odpowiedzi A. K. wskazał, że jego pismo stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. opisanej na wstępie, a także, że podtrzymuje swoje krytyczne uwagi w stosunku do postanowienia wyjaśniającego wątpliwości dotyczące przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 października 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że niezależnie od merytorycznej oceny decyzji administracyjnej w świetle przesłanek z art. 156 § 1 kpa, organ może - w drodze decyzji - odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli postępowanie takie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W ocenie Kolegium postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2007r. było niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie ma koniecznego w takim przypadku przymiotu "ostateczności". Decyzja Prezydenta Miasta K. została bowiem - na skutek złożenia przez jedną ze stron odwołania - utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] 8 stycznia 2008r. Tym samym, na skutek wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu I Instancji, zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i zasadą prawdy obiektywnej, nowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wydana po przeprowadzeniu tego postępowania decyzja organu odwoławczego, ma charakter merytoryczny i dlatego decyzja "utrzymana w mocy", czyli decyzja organu I Instancji nie obowiązuje, lecz obowiązuje w tym zakresie decyzja organu odwoławczego i ta właśnie decyzja, jest podstawą praw i obowiązków stron. Dlatego w ocenie Kolegium nie można było wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2007r. z przyczyn przedmiotowych, a mianowicie z uwagi na fakt, iż brak byłoby przedmiotu tego postępowania, tj. decyzji administracyjnej, mającej samodzielny byt prawny. A. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponosząc, iż decyzja SKO w [...] z dnia 8 stycznia 2008r. znak: [...] wydana po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2007r. nie sprawiła, że decyzja Prezydenta Miasta K. nie mogła stanowić przedmiotu kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Takie stanowisko skutkowałoby koniecznością przyjęcia nietrafnej tezy, iż w obrocie prawnym nie obowiązuje żadna decyzja ustalająca warunki zabudowy. Strona wskazała, że skoro Prezydent Miasta K. jest organem wyłącznie rzeczowo właściwym do wydania decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, to organem właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy nie może się stać inny organ administracji, w tym SKO w [...], które bada wyłącznie zgodność decyzji z prawem, a wydanie decyzji przez Kolegium nie skutkuje przyjęciem, iż decyzja organu I instancji traci byt prawny. SKO w [...] decyzją z dnia 14 maja 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3, art. 127 § 3 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Kolegium decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się A. K., nie jest decyzją ostateczną, gdyż wskutek rozpoznania wniesionego odwołania, decyzją kończąca postępowania administracyjne w tej sprawie jest decyzja SKO w [...] z dnia 8 stycznia 2008r., a decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2007r. nie stanowi pomiędzy stronami podstawy stosunku administracyjnego. Skutkiem przeprowadzonego postępowania odwoławczego rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji zostało przejęte przez decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym. Dlatego zdaniem Kolegium wydana w II instancji decyzja SKO w [...] musi być analizowana łącznie z rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2007r., ale nie jest ona decyzją kończącą postępowanie i jako taka nie może stanowić przedmiotu kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym bez wcześniejszej weryfikacji decyzji z dnia 8 stycznia 2008r. Dopuszczenie kontroli decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2007r. bez wcześniejszej kontroli decyzji wydanej w II instancji, prowadziłoby bowiem do niemożliwej do zaakceptowania tezy, iż dopuszczalna jest proceduralnie sytuacja, w której ewentualnie wyeliminowana zostałaby z obrotu prawnego decyzja I instancyjna, a pozostawałaby w obrocie prawnym decyzja II instancyjna wydana po rozpoznaniu wniesionego odwołania. Skargę na decyzję SKO w [...] z dnia 14 maja 2010r. wniósł A. K., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: – art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie zachowanie w obrocie prawnym decyzji zawierającej kwalifikowane wady prawne; – art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego; – art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie wadliwego, niepełnego uzasadnienia i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i niepodanie przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności argumentom skarżącego; – art. 8 kpa poprzez takie sformułowanie pytania zadanego przez SKO stronie skarżącej w piśmie z dnia 11 września 2010r., że strona przeświadczona, iż wskazuje właściwą decyzję jako przedmiot tego wniosku, wskazała decyzję I instancji z dnia 3 października 2007r., a nie wskazała decyzji SKO w [...] z dnia 8 stycznia 2008r.; – art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony skarżącej o okoliczności prawnej dotyczącej wskazania, która decyzja jest przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, a także nieudzielenie stronie niezbędnych wskazówek co do obowiązujących przepisów, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania "[...]" Sp. z o.o. w K. oraz "[...]" Sp. z o.o. w K. wnieśli o oddalenie skargi, uznając za trafne stanowisko SKO w [...] wyrażone w zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2011r. zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestnika J. M.. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 31 marca 2011r. po wskazaniu następców zmarłego uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydanych w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. W piśmie opatrzonym datą 3 lipca 2009r. skarżący domagał się zbadania nieprawidłowości, które jego zdaniem miały miejsce przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2007r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn: "Rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, będącego w trakcie realizacji (pozwolenie na budowę nr [...]), wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr "1", "2" i "3" obr. [...] przy ul. [...] w K.". Następnie na wezwanie SKO w [...] skarżący w piśmie opatrzonym datą 30 września 2009r. sprecyzował, że "wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji z dnia 3.10.2007r." Niewątpliwie zatem oba te pisma skarżącego stanowiły podanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Art. 63 § 2 kpa stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Dla oceny zaskarżonych decyzji SKO w [...] kluczowe znaczenie ma stwierdzenie, czy organ, do którego skierowane było podanie skarżącego, prawidłowo odczytał zawarte w nim żądanie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie powszechnie przyjmuje się, że "Przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo, decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa." (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2006r. sygn. akt I OSK 1134/05, Lex Omega nr 275439). W ocenie Sądu SKO w [...] zasadnie wezwało skarżącego do sprecyzowania pisma opatrzonego datą 3 lipca 2009r. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że skarżący kwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz z treści jego pisma nie można było jednoznacznie odczytać żądania strony. W tym miejscu należy podkreślić, że "Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma" (wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., sygn. akt III SA 949/92). Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że wezwanie o sprecyzowanie pisma skierowane przez Kolegium do skarżącego (k. 92 akt adm.) było wadliwe. Kolegium wprawdzie trafnie zauważyło, że w piśmie skarżącego znajdują się elementy żądań zaczerpnięte z dwóch nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji administracyjnych, a mianowicie zarzut popełnienia "rażącego błędu" przy ustalaniu warunków zabudowy (ewentualna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) połączony z wyraźnym domaganiem się wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zatem wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania pisma poprzez przedstawienie mu do wyboru dwóch nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji o warunkach zabudowy było uzasadnione. Jednakże zdaniem Sądu Kolegium w sposób niewystarczający poinformowało skarżącego o konsekwencjach wyboru jednego z trybów. Już bowiem z pisma A. K. z dnia 3 lipca 2009r. wynikało, że strona nie dysponuje fachową wiedzą prawniczą i nie posługuje się precyzyjnym językiem prawnym. Dlatego, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 9 kpa, Kolegium winno nie tylko w sposób ogólny wskazać skarżącemu możliwości sprecyzowania żądania pisma (stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy), lecz także przystępnie i zrozumiale opisać stronie, jakie wymogi należy spełnić, by wszcząć jedno z tych postępowań nadzwyczajnych. Takie działanie organu stanowiłoby wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 8 kpa nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tymczasem Kolegium ograniczyło się jedynie do wskazania numerów przepisów kpa. Oprócz tego negatywnie należy ocenić wezwanie skarżącego do wskazania, czy wniosek skarżącego dotyczy decyzji organu I instancji, czyli Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2007r. czy też utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w [...] z dnia 8 stycznia 2008r. Już bowiem z samego pisma skarżącego z dnia 3 lipca 2009r. wynikało, że stronie chodzi o wady rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a strona odnosi się do decyzji pierwszoinstancyjnej, ponieważ w potocznym rozumieniu to w tej decyzji zawarte są istotne i interesujące stronę treści (warunki) dotyczące planowanej inwestycji. Kolegium zaś, zamiast odczytać twierdzenia skarżącego zgodnie z przytoczoną wyżej zasadą (czyli zgodnie z intencjami strony tj. o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), w wezwaniu do sprecyzowania domagało się dokładnego wskazania, której decyzji dotyczy wniosek, a, jak wskazano wyżej, pytanie to nie było w istocie potrzebne. Ponadto pytanie zostało tak sformułowane przez użycie słów "czy też", że skarżący mógł je odczytać i odczytał, że chodzi o wskazanie decyzji I albo II instancji. Następnie SKO wykorzystało nieprecyzyjną odpowiedź, by za pomocą wadliwej skądinąd argumentacji prawnej, odmówić merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Takie działanie organu stanowiło naruszenie art. 8 i 9 kpa, a także art. 7 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium, uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wskazywało, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2007r. nie była decyzją ostateczną, co uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności. Tymczasem art. 156 i następne kpa nie stanowią, by wniosek o stwierdzenie nieważności musiał dotyczyć tylko decyzji ostatecznej. Zatem odwoływanie się przez Kolegium do kryterium ostateczności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, należy uznać za tworzenie przez organ pozaustawowych przesłanek wszczęcia postępowania nieważnościowego, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 oraz obowiązującego w dniu orzekania przez Kolegium art. 157 § 3 kpa. Ponadto nieuzasadnione jest stanowisko Kolegium jakoby decyzja organu I instancji przestawała obowiązywać w wyniku orzeczenia organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Oczywiście to decyzja II instancji wydana po rozpatrzeniu odwołania staje się ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie, lecz decyzja organu I instancji nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, o czym świadczą także działania SKO w [...], które postanowieniem z dnia 6 października 2009r. orzekło w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2007r. ustalającej warunki zabudowy. Gdyby zaś przyjąć stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji, to orzekanie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji organu I instancji powinno być bezprzedmiotowe, bo istotna byłaby tylko decyzja organu odwoławczego. Zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 8, 9 i 156 § 1 kpa były zasadne. Natomiast niezasadny był zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji było wadliwe merytorycznie (co wskazano wyżej), lecz spełniało formalne wymogi opisane w tym przepisie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium zobowiązane będzie do potraktowania wniosku skarżącego jako żądania stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i rozpatrzenie tego wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 457 zł, na którą składają się kwota uiszczonego wpisu (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) ustalone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu oraz kwota 17 zł opłaty za udzielone przez skarżących pełnomocnictwo.