II SA/Kr 1004/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu skargę oddala. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] lutego 1998 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 53 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 z 1994r. ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9 poz. 26 z 1980r. ze zm.) - udzielono pozwolenia na użytkowanie Zakładu [...] zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta S. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 2.10.1992 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor S.B. samowolnie dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego, adaptując go na zakład przerobu i obróbki drewna. W związku z tym decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., nakazano inwestorowi dostarczenia niezbędnej dokumentacji i wykonanie określonych czynności, które ewentualnie umożliwią wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu zgodnie z prawem. W związku z dostarczeniem przez inwestora stosownych dokumentów i w oparciu o protokół z dnia 25 luty 1998 r. – orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od tej decyzji złożyła S.P. podnosząc, że inwestor S.B. posiadając decyzje o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z garażem, wybudował obiekt tartaczny, stanowiący samowolę budowlaną. Budynek ten został maksymalnie zbliżony do potoku i drogi publicznej, ponadto stanowi on uciążliwość dla otoczenia i ogranicza sąsiadów w swobodnym dysponowaniu swymi posesjami. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 1998 r. Skarga złożona przez S.P. na tą decyzję została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2001 r., sygn. Akt II SA/Kr 1214/98 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody N. . Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] lutego 1998 r. i orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowania Zakładu [...] pod określonymi warunkami. Skarga złożona od powyższej decyzji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1666/01. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez S.P. , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2009r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 524/09 uchylił skarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2001 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpoznając sprawę ponownie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że w ramach niniejszego postępowania, zgodnie z zaleceniami wskazanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r. miał za zadanie ustalić, czy nie doszło do zmiany okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie. Wskazał, że do akt niniejszej sprawy została przedłożona kserokopia opinii z dnia 16 marca 2005 r. do "Oceny oddziaływania na środowisko zakładu [...]", kserokopia inwentaryzacji budynku do przeróbki drewna, kserokopia opinii rzeczoznawcy z zakresu gospodarki wodnej, kserokopia sprawozdania z badań Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. z dnia 13 stycznia 2005 r., oraz kserokopia protokołu kontroli z dnia 13 i 14 stycznia 2005 r. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. Organ stwierdził, że dostarczone przez inwestora kserokopie dokumentów (wskazane powyżej) nie są wystarczające w aktualnym stanie prawnym do uznania, że zostały spełnione wszystkie warunki, nałożone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] grudnia 1997 r. Organ wskazał, że w okresie od 2005 r. (czyli od okresu, z którego pochodzą dostarczone przez inwestora kserokopie dokumentów), nastąpiła wielokrotnie zmiana przepisów dotyczących ochrony środowiska. W związku z powyższym, organ odwoławczy nie może uznać, że przedłożone dokumenty są wystarczające do potwierdzenia wykonania obowiązków, o których mowa w decyzji z [...] grudnia 1997 r. a równocześnie, że są zgodne z obowiązującymi przepisami o ochronie środowiska (między innymi z ustaleniami Rozporządzenie Nr [...] Wojewody z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie [...] Krajobrazu). Dopiero wydanie opinii w tym zakresie przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska, stanowi przesłankę do uznania, że zachodzą podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym zaskarżona decyzja musiała ulec uchyleniu, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie uzupełnienia złożonego wniosku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenia sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] grudnia 1997 r. spowodowałoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że rolą organu I instancji winno być ponowne zgromadzenie i przeanalizowanie wszystkich dokumentów, które inwestor winien przedłożyć przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. W pierwszej kolejności należy ustalić stan prawny na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a następnie rozważyć dokonanie oceny, w jakim zakresie zmiany przepisów budowlanych w tej części ustawy, mają wpływ na obowiązki inwestora oddającego obiekt do użytkowania. Równocześnie, organ I instancji winien rozważyć zobligowanie inwestora do uzupełnienia w niezbędnym zakresie przedłożonych dokumentów w celu wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r., w szczególności tych, które potwierdzają brak uciążliwości zakładu dla otoczenia i niewykraczanie uciążliwości zakładu poza granice posesji, w oparciu o obowiązujące przepisy o ochronie środowiska sporządzone przez właściwy organ oraz aktualne dowody potwierdzające brak sprzeciwu właściwych organów do przystąpienia do użytkowania obiektu. Organ zaznaczył, że niezależnie o powyższego na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości kwestionowania prawidłowości i legalności wykonanych robót budowlanych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do określania granic i sposobów prowadzenia działalności gospodarczej. Organ I instancji powinien również wyjaśnić kwestię niekompletnych akt Urzędu Rejonowego w N. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S.B. , zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 104 i art. 28 k.p.a. Skarżący podniósł, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009r. sygn. akt. II SA/Kr 524/09. Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie powinna zostać wydana w sytuacji, kiedy akta przedmiotowego postępowania są niekompletne, a organ nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie ewentualnych zmian w okolicznościach faktycznych i prawnych prowadzonego postępowania. Skarżący zwrócił uwagę, że pomimo niekompletnego materiału, w aktach sprawy znajduje się jednak szereg opinii i ocen dotyczących oddziaływania na środowisko przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Ocenie sądy podlegają także decyzje kasacyjne organów administracji wyższego stopnia wydawane w stosunku do decyzji organów I instancji pod względem ich legalności. Przepisem który reguluje tą kwestię jest art. 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz1071 z późn. zm.) który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. VII SA/Wa 936/08 LEX nr 478524 wyraził pogląd, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ administracji wyższego stopnia, może uchylić zaskarżona decyzję jedynie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tak, że koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania, co najmniej w znacznej tj. w przeważającej części. Sytuacja, kiedy ustalenia organu pierwszej instancji są niepełne, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyjaśnienie niektórych jedynie kwestii, w rozmiarze nie uzasadniającym przyjęcie, iż jest to znaczna cześć ustaleń, organ administracji publicznej II instancji obowiązany jest dokonać tych ustaleń samodzielnie i bądź oddalić odwołanie, bądź uchylić decyzję i orzec w sprawie merytorycznie. W niniejszej postępowaniu, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, gdyż jego zdaniem przedłożone w sprawie dokumenty nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy w aktualnym stanie prawnym. Były one przedłożone w 2005 r. a od tego czasu nastąpiła wielokrotna zmiana przepisów dotyczących ochrony środowiska. Przeprowadzenie zaś przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie uzupełnienia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, spowodowało by naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazać przede wszystkim należy, iż organ administracji był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2009 r. w sprawie II SA/Kr 524/09. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2001 r. jest wadliwa pod względem formalnym - z powodu braku podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, faktów ustalonych przez organ, dowodów które doprowadziły do rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia prawnego, ale też wytknął, iż organ II instancji wbrew swoim obowiązkom nie zbadał, czy po wyroku NSA z 23.01.2001 nie nastąpiła zmiana przepisów o ochronie środowiska w zakresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia a także nie ustalił stanu faktycznego na dzień wydawania przez siebie decyzji. W zaleceniach sąd nakazał organowi dokonać aktualnych ustaleń odnośnie okoliczności istotnych dla udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz do tak ustalonego stanu faktycznego zastosować aktualne przepisy prawa. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazywał przy tym organu, który ma zalecenia wskazane w nim wykonać. Obowiązujące przepisy nie uniemożliwiają wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, po wcześniejszym uchyleniu przez sąd decyzji reformacyjnej. Prawidłowość takiego postępowania uzależnione jest jedynie od trafnej oceny organu, czy zgodnie z reguła określoną w art. 136 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ustalenie, iż sytuacja taka zachodzi, nie tylko upoważnia ale wręcz obliguje organ do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie merytoryczne skutkowało by bowiem naruszeniem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. W ocenie sądu sytuacja taka zachodzi w niniejszym postępowaniu. Rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zaleceniami sądu wyrażonymi w wyroku z dnia 29 maja 2009 r. wymaga od organów administracji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jeżeli nie w całości, to z cała pewnością w znacznej – przeważającej części. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z zaleceniami sądu, organ ma obowiązek dokonać aktualnych ustaleń odnośnie okoliczności istotnych dla udzielenia pozwolenia na użytkowanie – czyli w zasadzie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Sąd nie zawęża tu obowiązków organów do wyjaśnienia niektórych tylko kwestii, ale nakazuje w sposób ogólny przeprowadzić postępowanie od początku (wyjaśnić wszystkie kwestie istotne z punktu widzenia udzielenia pozwolenia na użytkowanie) i do tak ustalonego stanu faktycznego zastosować aktualne przepisy prawa. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. Odnosząc się do zarzutu, iż organ nie zastosował się do wytycznych sądu w wyroku z 29.05.2009 r., gdyż z zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ poczynił jakiekolwiek starania aby skompletować akta w taki sposób by dysponować nimi w całości, skutkiem tego nie dokonał on jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie ewentualnych zmian w okolicznościach faktycznych i prawnych - podnieść należy, iż wskazania sądu dotyczyły ustaleń jakich w postępowaniu ma dokonać organ administracji. Jak mowa o tym wyżej, sąd nie wskazywał czy ustaleń tych ma dokonać organ I czy też II instancji. Zakres tych ustaleń jest natomiast tak znaczny, że znajduje tu zastosowanie dyspozycja wyrażona w przepisie art. 136 § 2 k.p.a. co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia Dokonanie ustaleń w tak znacznym rozmiarze przez organ odwoławczy (w obecnym stanie prawnym jest to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego), naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnośnie zarzutu, że S.P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, gdyż przymiot strony w sprawie o pozwolenie na użytkowanie regulowany jest przepisem art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. wskazać należy, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie w sprawie która toczy się od 1998 r. Odwołanie jakie w sprawie złożyła S.P. i które w istocie jest przedmiotem ponownej oceny organu administracji w zaskarżonej decyzji, zostało przez nią złożone 12 marca 1998 r. W tym czasie nie obowiązywał przepis art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U.03.80.718) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r. Tak więc na dzień złożenia odwołania, przymiot strony S.P. był przez organy i sądy w tym także przez Naczelny Sąd Administracyjne oceniane przez pryzmat art. 28 k.p.a. Na żadnym etapie przymiot ten nie został (w szczególności przez sąd) zakwestionowany, co ma także to znaczenie, że jak mowa o tym wyżej zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga nie będąc związanym granicami skargi. Ocenia on legalność decyzji administracyjnej niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty. Sąd bada też z urzędu, czy podmiotowi inicjującemu postępowanie sądowo administracyjne przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przysługiwał, niezależnie czy taki zarzut inna strona czy uczestnik postępowania zgłosili. Skoro zatem w dotychczasowym postępowaniu sąd nie zakwestionował faktu, iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym S.P. przysługuje - badając tą kwestię w kontekście art. 28 k.p.a. a nie art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane (który w sprawie nie ma zastosowania z uwagi na datę złożonego odwołania) brak jakichkolwiek podstaw by na obecnym etapie okoliczność tą podważać. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.