II SA/Kr 1005/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. M. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].2007 r. znak [...] nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku: Instytutu Biotechnologii [...] Spółka Akcyjna Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budynek produkcyjny środków farmaceutycznych (toksoidów i substancji aktywnych do szczepionek) na dz. nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r.. Nr 80 poz. 717 późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając odmowę ustalenia warunków organ l instancji wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zarówno wzdłuż ulicy [...], jak i w całym obszarze analizowanym poza zabudową na działce nr [...] obr. [...] nie występuje zabudowa produkcyjna. Ponadto w toku postępowania uzyskano opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia [...].2006 r. znak [...]. W opinii tej wskazano, iż zgodnie § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego - w Parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich należy planowane przez inwestora przedsięwzięcie. W postępowaniu uzyskano pozytywne uzgodnienie zamierzenia z Wojewodą [...] w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (postanowienie z dnia [...].2006 r. znak [...] r.). Wobec stwierdzonej niezgodności zamierzenia z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odstąpiono jednak od szczegółowego badania zgodności zamierzenia z treścią § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia Wojewody [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Instytut Biotechnologii [...] S. A w [...] wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. Konieczność budowy budynku produkcyjnego wynika wprost z przepisów prawa - zamierzenie to jest niezbędne dla utrzymania istniejącej produkcji substancji czynnych w wymaganym przez prawo Unii Europejskiej standardzie wytwarzania. Realizacja inwestycji nie tylko nie pogorszy, ale polepszy sytuację związaną z wymogami ochrony środowiska. Wynika to z decyzji pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę [...] z dniu [...] 2007 r., zgodnie z którym oddziaływanie na środowisko istniejących instalacji zamyka się w obrębie terenu, do którego [...] ma tytuł prawny i instalacje te nie oddziałują na tereny sąsiednie. Ponadto zasada dobrego sąsiedztwa winna ulec uchyleniu w przedmiotowej sprawie z uwagi na istnienie przepisów szczególnych, zobowiązujących do przeprowadzenia inwestycji. Ponadto działka będąca przedmiotem postępowania - obecnie o pow. ponad [...] ha - w niedalekiej przyszłości zostanie podzielona na kilka mniejszych. W tym przypadku dobre sąsiedztwo nie dotyczy tylko działek zewnętrznych, ale także usytuowania, konfiguracji i parametrów zabudowy istniejącej na dużej działce, wcześniej podzielonej na mniejsze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].2007 r. znak [...] na podstawie art. 60 ust. 1, 3 i 4, art. 61 ust. 1 - 5, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 - 2, 53 ust. 1 - 5, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W ocenie Kolegium okoliczność, iż dana funkcja zabudowy występuje na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie może wykluczać ustalenia, że dana funkcja zabudowy występuje w terenie analizowanym. W dosłownym tego słowa znaczeniu ta sama działka nie jest działką sąsiednią, jednakże w tego rodzaju przypadkach reguła dobrego sąsiedztwa powinna być traktowana zgodnie z jej wykładnią celowościową, a nie ścisłą wykładnią literalną. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że w danym terenie nie występuje określony rodzaj zabudowy - mimo, że zabudowa taka występuje na działce ewidencyjnej objętej wnioskiem. Z uwagi zatem na konieczność rozważenia tych argumentów oraz przeprowadzenia całego wymaganego przepisami prawa postępowania wyjaśniającego, w szczególności uzgodnienia projektu decyzji z organami wymienionymi w art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja organu l instancji podlegała uchyleniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji winien także zapewnić stronom postępowania czynny udziału w toku całego postępowania i powiadomić o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji na zasadzie art. 10 § 1 k.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 7, 77, 107 § 1 i 138 § 2 k.p.a. W skardze zakwestionowano przyjętą przez SKO wykładnię pojęcia "działka sąsiedniej", zgodnie z którą za działkę sąsiednią może być uznana także działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stanowisko to jest sprzeczne z wykładnią literalną pojęcia sąsiedztwa, a ponadto narusza podstawowy cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zachowanie ładu przestrzennego i harmonii urbanistycznej. Zakład produkcji szczepionek jest elementem całkowicie obcym w terenie, na którym się znajduje (dzielnica willowa, gdzie podstawową funkcją jest funkcja mieszkaniowa). Ponadto przyjęcie, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w oparciu o dotychczasowe zagospodarowanie działki objętej wnioskiem pozbawiałoby jakiegokolwiek sensu prowadzenie w terenie analizy urbanistycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Działka objęta wnioskiem jest zabudowana budynkami o charakterze produkcyjnym oraz biurowymi. Kontynuacja tej zabudowy nie naruszy ładu przestrzennego, układu przestrzennego i harmonii urbanistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 późn. zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia (w stosunku do działki objętej wnioskiem) dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest interpretacja pojęcia "działka sąsiednia", w szczególności zaś to, czy działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może zostać uznana za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zastosowanie wykładni literalnej wyklucza możliwość przyjęcia, że działka objęta wnioskiem jest działką sąsiednią w stosunku do siebie samej. Przyznaje to zresztą sam organ odwoławczy, wskazując jednocześnie, że w niniejszym przypadku należy zrezygnować z wykładni literalnej na rzecz wykładni celowościowej, gdyż "ścisłe rozumowanie prowadziłoby do błędnych wniosków, iż w danym terenie nie występuje określony rodzaj zabudowy w przypadku, gdy zabudowa taka występuje na działce ewidencyjnej w stosunku do której inwestor składa kolejny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". Taka argumentacja nie może być uwzględniona. W procesie stosowania prawa wykładnia literalna ma podstawowe znaczenie. Zastosowanie wykładni innego rodzaju, której wyniki pozostają w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu, musi być uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło przekonujących argumentów wyjaśniających dlaczego w niniejszej sprawie należało by odstąpić od wykładni literalnej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na rzecz wykładni celowościowej. To, czy zabudowa o tej samej funkcji, co planowana inwestycja, "występuje w danym terenie" wbrew twierdzeniom SKO nie ma znaczenia, bowiem ustawa wymaga, by określonego rodzaju zabudowa występowała "na działce sąsiedniej". Jak słusznie podnosi skarżąca, przyjęcie wykładni proponowanej przez SKO czyniłoby bezprzedmiotowym prowadzenie analizy urbanistycznej, gdyż jej istotą jest porównanie współczynników planowanej zabudowy z zabudową już istniejącą na działkach otaczających teren inwestycji. Istnieje również cały szereg okoliczności faktycznych, które w tym konkretnym przypadku przemawiają przeciwko stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja charakteryzuje się zabudową jednorodzinną. Na żadnej z nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym (poza działką objętą wnioskiem) nie występuje zabudowa produkcyjna. Taka funkcja zabudowy stanowi na tym obszarze wyjątek, a opracowywany równocześnie z niniejszym postępowaniem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zakaz rozbudowy i budowy nowych obiektów produkcyjnych. Podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż inwestor w przyszłości planuje podzielić działkę objętą wnioskiem na kilka mniejszych nie może skutkować uwzględnieniem wniosku, ponieważ podział ten jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a organy administracji oceniają stan faktyczny istniejący w dacie orzekania. Dodatkowo przedmiotowa inwestycja leży na terenie [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich należy planowana inwestycja. Realizację przedmiotowej inwestycji wyklucza również przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna - architektoniczna (k. [...] akt administracyjnych). Powyższe okoliczności należy ocenić przez pryzmat art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wyjątkowy dla tej okolicy sposób zagospodarowania nieruchomości (działalność produkcyjna) nie powinien się powiększać, tym bardziej, że przedmiotowa działka ta leży na terenie parku krajobrazowego, a kategoryczny zakaz budowy nowych obiektów o tej funkcji przewiduje uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów zaskarżona decyzja, jako oparta na niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.