II SA/Kr 1007/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...].2004 roku, znak Kol. Odw. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. i art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 roku, Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].1995 roku, znak [...], orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału geodezyjnego nieruchomości, położonej w S. w związku z regulacją drogi, a składającej się z działek nr [...] (władający Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych), nr [...], pb. [...] (własność E. B. i K. B.), nr [...], pb. [...] (własność W. M. i F. M.), zgodnie z operatem pomiarowym, sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. R. W. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości złożyli E. B. i K. B., wskazując iż decyzja pozbawiła ich możliwości wykonywania prawa własności, nie wyrażali zgody na podział, nie otrzymali operatu pomiarowego, błędnie wskazano właściciela działki nr [...], gdyż sprawa jej własności nie jest uregulowana. Wnioskodawcom nie doręczono zawiadomienia o dokonaniu zmian w rejestrze gruntów. Na rozprawie administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...].2004 roku wezwany w charakterze biegłego R. W. wyjaśnił, iż wszystkie czynności postępowania przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, zaś zastrzeżenia wnioskodawców co do różnic w powierzchni ich nieruchomości nie są wynikiem podziału, ale stanowią w istocie zarzuty wobec treści mapy ewidencyjnej. Organ administracji publicznej w rozważaniach prawnych wskazał, że istotą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy jest ona dotknięta jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza wniosku pozwala przyjąć, iż jest on oparty o jedną z tych przesłanek- a mianowicie o wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2), aczkolwiek organ winien z urzędu przeanalizować, czy nie wystąpiły inne wady, skutkujące nieważnością decyzji. Zdaniem organu, kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadnym naruszeniem prawa, a co dopiero naruszeniem w stopniu rażącym. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło analizę postępowania, które zakończyło się decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału. Wskazano m. in., iż projekt podziału był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś wnioskodawcy nie kwestionowali projektowanych granic drogi, będącej przedmiotem podziału. Argument, iż wnioskodawcom zabrano część nieruchomości, obejmującą działki nr [...] i [...] jest nietrafny, albowiem ta część nieruchomości wnioskodawców w ogóle nie była przedmiotem podziału. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż w wyniku kwestionowanej decyzji mogła nastąpić zmiana powierzchni nieruchomości. Zgodę na podział wyraził E. B.. Natomiast właściciel działki drogowej został wskazany w oparciu o dane z ewidencji gruntów, a nawet jeżeli takie wskazanie własności byłoby błędne, mogłoby skutkować jedynie wznowieniem postępowania, a nie stwierdzeniem nieważności decyzji. Natomiast dalsze argumenty wnioskodawców pozostają poza przedmiotem prowadzonego w 1995 roku postępowania. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie złożyła K. B., podnosząc przeciwko zaskarżonej decyzji zarzuty identyczne z wyrażonymi we wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Wskazała także, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji składała wyłącznie ona. Zarzuciła ponadto, iż w postanowieniu z dnia [...].1994 roku dopuszczono się fałszerstwa, powołując się w nim na uchwałę Rady Gminy wydaną w momencie, gdy jej kadencja już się zakończyła. Kwestionowała również przestępcze – jej zdaniem- działania podjęte przez Kierownika Urzędu Rejonowego i geodety R. W. Decyzją z dnia 5 lipca 2004 roku, znak Kol. Odw. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. i art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 roku, Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].2004 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło rozważania, zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podtrzymało stanowisko, iż decyzja z dnia [...].1994 roku nie jest dotknięta żadną wadą, którą można by zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Z powyższą decyzją nie zgodziła się K. B., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła, iż kwestionowana decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości pozbawiła ją prawa własności. Wskazała, iż aż do 2003 roku nie otrzymała integralnej części postanowienia z dnia [...].1994 roku, jaką był wstępny projekt podziału, co uniemożliwiło jej wniesienie odwołania od decyzji; podobnie nie doręczono jej załącznika graficznego, będącego częścią tejże decyzji. W postanowieniu powołano się na uchwałę Rady Gminy, rzekomo wydaną w czasie, kiedy Rada zakończyła już swoją kadencję. Stwierdziła, iż geodeta R. W. i Przewodniczący Rady Gminy dopuścili się przestępstwa, między innymi doszło do sfałszowania operatu geodezyjnego nr [...], który pojawił się w dwóch różnych wersjach. Skarżąca podniosła także, iż powierzchnia jej nieruchomości z nieznanych przyczyn, począwszy od 1963 roku, była zmniejszana. Zarzuciła, iż występujący jako biegły geodeta R. W. nie powinien działać w takim charakterze w sprawie, która jego samego dotyczy. Skarga zawierała także liczne zarzuty, nie dotyczące postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało po raz kolejny, iż projekt podziału pozostawał w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego, działki nr [...] i [...] nie były w ogóle przedmiotem podziału, stąd w wyniku podziału nie mogła nastąpić zmiana powierzchni nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wnikliwa analiza przebiegu postępowania dwukrotnie przeprowadzonego przed organem administracji publicznej postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].1995 roku, zatwierdzającej projekt podziału geodezyjnego nieruchomości, a także ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadzi do wniosku, iż skarga- jako nieuzasadniona- musiała podlegać oddaleniu. Sąd nie dopatrzył się w obu kontrolowanych decyzjach żadnego naruszenia prawa, które musiałoby skutkować ich uchyleniem, stwierdzeniem ich nieważności czy wydania z naruszeniem prawa. Nie potwierdziły się w tym zakresie zarzuty wyrażone w skardze, jak również Sąd nie dopatrzył się z urzędu wad tego rodzaju. Przede wszystkim nie budzi zastrzeżeń przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego. Organ administracji prawidłowo ustalił krąg podmiotów, które- posiadając interes prawny- były stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a następnie prowadził sprawę w taki sposób, że wszystkie strony, w tym skarżąca, miały możliwość czynnego udziału w postępowaniu w myśl art. 10 k.p.a. Również postępowanie wyjaśniające uznać należy za przeprowadzone zgodnie z normami procedury administracyjnej, w szczególności z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz art. z 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenia oraz stan prawny sprawy znalazł stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniach rozstrzygnięć, zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ administracji publicznej, w celu wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, powołał i przesłuchał podczas rozprawy administracyjnej biegłego w osobie R. W. Jego udział w postępowaniu w charakterze biegłego kwestionowała skarżąca, wskazując iż wydaje on opinię we własnej sprawie. W tym miejscu należy wskazać, iż przepis art. 84 § 2 k.p.a. w zakresie wyłączenia biegłego od udziału w sprawie odsyła do katalogu przyczyn wyłączenia, zamieszczonego w art. 24 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu wówczas, gdy jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki; w sprawie swego małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki, kurateli; w sprawie, w której był świadkiem, biegłym, przedstawicielem jednej ze stron; w sprawie, w której brał udział w wydawaniu decyzji w niższej instancji; w sprawie, z powodu której wszczęto przeciwko niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne oraz w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. W ocenie Sądu, odnośnie osoby biegłego R. W. żadna z powyższych przyczyn wyłączenia od udziału w niniejszej sprawie nie zachodziła. Nie można stwierdzić, iż występuje on w sprawie własnej- albowiem wynik postępowania administracyjnego pozostawał całkowicie bez wpływu na jego prawa i obowiązki, trudno też twierdzić, że był w jakikolwiek sposób zainteresowany jej wynikiem. Przyjąć zatem należy, iż przy braku podstaw do wyłączenia, które stanowią wyjątek od zasady dopuszczenia wszelkich możliwych dowodów, przydatnych do wyjaśnienia sprawy (reguła wnikliwego gromadzenia materiału dowodowego wynikająca z cytowanego wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie przeprowadziło dowód z ustnej opinii biegłego i miało prawo oprzeć się w swoich ustaleniach faktycznych na jej wnioskach. Opinia biegłego posłużyła przy tym do wyjaśnienia istoty sporu w kontrolowanej sprawy administracyjnej, a mianowicie kwestii zmiany powierzchni działek, należących do skarżącej. K. B. zmniejszenie powierzchni swojej nieruchomości ściśle wiąże z kwestionowaną decyzją z roku 1995, zatwierdzającą projekt podziału. Natomiast zdaniem biegłego, zmniejszenie powierzchni działek skarżącej było wynikiem wcześniejszych zaszłości i nie stanowiło skutku decyzji podziałowej. Taka ocena biegłego, podzielona przez organ administracji, również zdaniem Sądu zasługuje na całkowitą akceptację. Koresponduje ona z dokumentami zgromadzonymi w aktach administracyjnych, w szczególności- z treścią decyzji, której unieważnienia domagała się skarżąca. Sentencja decyzji z dnia [...].1995 roku zawiera zestawienie powierzchni działek podlegających podziałowi. Poza działką nr [...], która nie stanowi i nie stanowiła własności skarżącej, nie nastąpiła żadna zmiana powierzchni- suma powierzchni działek powstałych w wyniku podziału dokładnie odpowiada powierzchni tych działek, z których zostały wydzielone. Po analizie treści decyzji wypada tylko potwierdzić, iż organ administracji trafnie dostrzegł, że nie wszystkie działki należące do skarżącej podlegały podziałowi- działki nr [...] i [...] znajdowały się bowiem poza przedmiotem postępowania administracyjnego i decyzja w żadnym punkcie ich nie dotyczy. Nie ma zatem żadnych podstaw do stwierdzenia, iż w wyniku decyzji z dnia [...].1995 roku prawo własności skarżącej doznało jakiegokolwiek uszczerbku. Faktem jest, iż ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że nieruchomość należąca obecnie do skarżącej i do E. B. od co najmniej 1963 roku kilkakrotnie zmieniała swoją powierzchnię i na podstawie tychże dokumentów nie sposób dociec, na jakiej podstawie miały miejsce te zmiany. Stwierdzić natomiast należy, że wszystkie one miały miejsce jeszcze przed dokonaniem podziału geodezyjnego- sama decyzja z dnia [...].1995 roku żadnych zmian w tym zakresie nie spowodowała. Geodeta, przygotowujący projekt podziału nieruchomości, musiał uwzględniać dokonane wcześniej zmiany powierzchni działek i był obowiązany do wykorzystania aktualnych map geodezyjnych. Zmiany powierzchni nieruchomości skarżącej, do których doszło przed postępowaniem podziałowym, nie mogły być przedmiotem badania organu administracji w kontrolowanym postępowaniu. Koniecznym jest zwrócenie uwagi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału, było umocowane jedynie do badania przebiegu postępowania zakończonego tą decyzją, nie zaś do analizowania wcześniejszych zaszłości. Również Sąd, kontrolujący przeprowadzone przez Kolegium postępowanie, był związany granicami sprawy, zatem nie mógł ingerować w zdarzenia prawne, jakie miały miejsce przed postępowaniem w przedmiocie zatwierdzenia planu podziału. W tym zakresie można jedynie wskazać skarżącej, iż wyjaśnienie kwestii zmniejszenia powierzchni jej nieruchomości może nastąpić w drodze kwestionowania tych decyzji, które faktycznie do takiego zmniejszenia doprowadziły, a także iż może ona dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż skarżącej nie zostały doręczone załączniki do postanowienia i decyzji w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji podziałowej. Jeżeli faktycznie oba orzeczenia otrzymała ona bez wymienionych w nich załączników, powinna była podnosić te kwestie w normalnym trybie odwoławczym- zaskarżając decyzję, czego jednak nie zrobiła. Brak wykorzystania tej możliwości czyni twierdzenia skarżącej mało wiarygodnymi. Nie potwierdził się także zarzut skarżącej odnośnie wykorzystania w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości uchwały Rady Gminy, wydanej rzekomo już po zakończeniu kadencji przez Radę. Faktem jest, że postanowienie z dnia [...].1994 roku wskazuje (omyłkowo) jako datę podjęcia uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dzień [...].1994 roku. Jednakże już w decyzji z dnia [...].1995 roku poprawnie uchwała ta została wskazana jako powzięta w dniu [...].1992 roku, a zatem w połowie kadencji Rady Gminy. Ostatecznie wątpliwości przesądza kopia uchwały, znajdująca się w aktach administracyjnych (k. 41). Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (w okresie podejmowania uchwały obowiązywał tekst ustawy opublikowany w Dz. U. z 1990 roku, Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) kadencja rady gminy trwała cztery lata, licząc od dnia wyborów. Natomiast w myśl § 2 Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 marca 1990 roku (Dz. U. Nr 17, poz. 101) wybory do rad gmin w roku 1990 wyznaczono na dzień 27 maja. Na podstawie tych przepisów można zatem stwierdzić, iż kwestionowana uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wydana w trakcie kadencji Rady Gminy. Brak również było podstaw do przyjęcia, iż w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia planu podziału geodezyjnego doszło do jakiegokolwiek przestępstwa. Trzeba zaznaczyć, iż wykrycie fałszywości dowodów, na podstawie których wydano decyzję, a także wydanie jej w wyniku przestępstwa stanowią podstawy nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a jedynie przesłanki wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Nadto wskazać należy, iż zasadą jest, że tego rodzaju przestępstwo musi zostać wykazane w stosownym trybie, a mianowicie w postępowaniu karnym za pomocą prawomocnego wyroku skazującego (wniosek a contrario z art. 145 § 2 i § 3 k.p.a.). Odstąpić od takiej zasady można jedynie wówczas, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste (art. 145 § 2 k.p.a.), czego nie można powiedzieć o zarzucanych przez skarżącą rzekomych przestępstwach urzędniczych. Z akt administracyjnych nie wynika zresztą, aby skarżąca próbowała wykazywać owe domniemane przestępstwa na właściwej do tego drodze procesu karnego, zaś jej twierdzenia nie znajdują jednoznacznego potwierdzenia w aktach administracyjnych. Z uwagi na powyższe skarga nie mogła zostać uwzględniona, wobec czego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.