II SA/Kr 1009/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. L. i J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz skarżących B. L. i J. L. solidarnie od Wojewody [...] kwotę 1819 (tysiąc osiemset dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia 20.11.2017 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił na wniosek Pani [...] warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (8 segmentów / budynków) z garażami i użytkowym poddaszem na działkach nr [...] obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] oraz budowa wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie". Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 08.02.2018 r., znak: [...] Pismem z dnia 17 marca 2020 r. [...] wniosła o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia 20.11.2017 r. Jako podstawę żądania wskazano: 1) art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (tj. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione) wyjaśniając, że ww. decyzja została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, znak: [...] która została prawomocnie uchylona wskutek umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postanowieniem z dnia 18.02.2020 r., sygn. akt: II OSK 968/18, co spowodowało uprawomocnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt: II SA/Kr 767/17; 2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję) wyjaśniając, że Strona dowiedziała się o nowych dowodach, czyli mapie do celów projektowych ze stycznia 2007 r. obejmującej część działki nr [...], na której wskazano rzędne wysokościowe przy granicy z działka drogową [...] na poziomie 206,21 m n.p.m., podczas gdy w sprawie decyzja organu z dnia 06.03.2017 r. błędnie nakazywała obniżenie terenu w tym miejscu do poziomu 205,3 m n.p.m. Postanowieniem z dnia 26.08.2020r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wznowiło postępowanie zakończone opisaną wyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 08.02.2018 r., znak: [...] Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741) dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 145 § 1 pkt 5 i 8, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8.02.2018 r., znak: [...] i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że uchyla w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia 20.11.2017 r. i umarza postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji w całości. W uzasadnieniu podano, iż wnioskodawczyni za nowy dowód uznaje mapę do celów projektowych ze stycznia 2007 r., która obejmuje w części działki nr [...], na których wykazano rzędne wysokościowe przy granicy z działką drogową nr [...] na poziomie 206,21 m n.p.m. Wg Kolegium przedłożona do wniosku o wznowienie mapa projektowa z 2007 r. i mapy złożone przy piśmie z dnia 05.10.2020 r. co prawda nie zalegały w aktach, więc dowody te nie były znane Kolegium w dacie wydania decyzji z dnia 08.02.2018 r., tym niemniej Kolegium kwestionuje istotność tych dowodów dla rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Jest tak dlatego, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy administracyjne zobligowane są uwzględniać stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, odzwierciedlony na wymaganych art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mapach. W aktach sprawy zalega mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 02.04.2010 r. załączona przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obrazująca rzędne wysokościowe terenu. Jej ustaleń co do stanu zabudowy i rzędnych wysokościowych terenu nie mogą skutecznie podważać mapy wykonane wcześniej, tj. w 2007 r. Co więcej zarówno orzekające organy Prezydent Miasta Krakowa, jak i Kolegium w decyzji z dnia 08.02.2018 r. nie odwołały się do ustaleń mapy z 2010 r. przy ustalaniu parametrów dla nowej zabudowy i rzędnych terenowych ograniczających maksymalną rzędną kalenicy planowanej zabudowy, lecz do ustaleń i skutków decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 06.03.2017 r., znak: [...] nakazującej K. G., J. C. i J. B. przywrócenie stanu poprzedniego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przez usunięcie całości nawiezionych mas ziemnych na te działki i doprowadzenie terenu nadsypanego do poziomu pierwotnego ukształtowania. Wnioskodawczyni powołała się we wniosku o wznowienie postępowania na dowody z map z 2007 r. dla wykazania, że ww. decyzja Krakowa z dnia 06.03.2017 r., znak: [...] błędnie nakazywała obniżenie terenu. Tym samym dowodami z map z 2007 r. Wnioskodawczyni zmierza do podważenia tej ostatnio wymienionej decyzji z 06.03.2017 r. dotyczącej naruszenia stosunków wodnych, a nie wykazania istotności tych dowodów dla postępowania o warunki zabudowy. W konsekwencji nie potwierdziła się zgłoszona przez Wnioskodawczynię przyczyna wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Inaczej w ocenie SKO przedstawia się rzecz, jeśli chodzi o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., która zdaniem tut. Kolegium istotnie zaistniała. W świetle tego przepisu dopuszczalność powtórzenia czynności jurysdykcyjnych w sprawie administracyjnej uzależniona jest od wzruszenia prejudykatu uwzględnionego przy wydawaniu dotychczasowej decyzji i mającego wpływ na jej treść. Jeżeli prejudykat był aktem konstytutywnym i tym samym miał znamiona zdarzenia prawnego (co będzie regułą w przypadku "innej decyzji"), jego skutki musiały być objęte hipotezą normy materialnej skonkretyzowanej przez organ administracji, jeżeli zaś prejudykat był aktem deklaratywnym (co z kolei będzie regułą w przypadku orzeczenia sądu), musiał być brany pod uwagę jako kwalifikowany dowód i podstawa ustalenia okoliczności wchodzącej w skład szeroko rozumianej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, obejmującej zastane powinności i prawa. Wzruszenie prejudykatu może być przyczyną wznowienia postępowania pod warunkiem, że miało charakter następczy i doszło do niego po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną. Kolegium stwierdziło, że objęta wnioskiem o wznowienie decyzja Kolegium z dnia 08.02.2018 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 20.11.2017 r. została wydana w oparciu o inną decyzję, tj. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 06.03.2017 r., znak: [...] nakazującą K. G., J. C. i J. B. przywrócenie stanu poprzedniego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przez usunięcie całości nawiezionych mas ziemnych na te działki i doprowadzenie terenu nadsypanego do poziomu pierwotnego ukształtowania. Wyraźnie stanowi o tym treść zał. nr 1 pkt II.1 lit. d do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20.11.2017 r., gdzie ustalono, że "Mając na względzie konieczność przywrócenia poziomu pierwotnego ukształtowania terenu (decyzją Prezydenta Miasta Krakowa znak: [...] z dnia 06.03.2017 r.) ustala się maksymalną rzędną kalenicy budynku najbardziej oddalonego od ulicy [...] na 214,4 m n.p.m. Rzędne kalenic budynków położonych bliżej ww. ulicy winny wynikać z pierwotnego ukształtowania terenu". W konsekwencji powyższego, zdaniem SKO decyzja Kolegium z dnia 08.02.2018 r. została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 06.03.2017 r., znak: [...] Tymczasem, jak słusznie wskazała wnioskodawczyni we wniosku o wznowienie, ostatnio powołana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 06.03.2017 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18.05.2017 r., znak: [...] została uchylona w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 06.11.2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 767/17. Postępowanie kasacyjne od tego wyroku zostało umorzone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.02.2020 r., sygn. akt: IIOSK 968/18. Konkludując, zaistniała wskazana jako podstawa wznowienia przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Powyższe pozytywne ustalenie co do przyczyny wznowienia postępowania zobligowało Kolegium do rozstrzygnięcia na nowo sprawy administracyjnej. W toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium podało, iż na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie, gdy dla danego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś, gdy taki plan obowiązuje postępowanie oparte na przepisach art. 50 - art. 67 u.p.z.p. nie może być prowadzone. W toku rozpoznawania sprawy tut. Kolegium ustaliło, że wprawdzie w dacie wydania decyzji Kolegium z dnia 08.02.2018 r. teren inwestycji nie był objęty ustaleniami żadnego obowiązującego planu miejscowego, tym niemniej w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nastąpiła istotna zmiana. Jest tak dlatego, że dla części terenu inwestycji - to jest części południowej (przedłużenie linii wyznaczonej granicą planu sięga do końca budynku na dz. nr [...]) obowiązuje od 02.03.2019 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "SKOTNIKI I KOSTRZE - OBSZAR ŁĄKOWY", przyjęty uchwałą NR VI/111/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2019 r. Natomiast pozostała część terenu inwestycji została objęta uchwałą NR LV/1527/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "KOSTRZE", obowiązującą od dnia 15.05.2021 r. Zatem w uwzględnieniu granic ww. planów oznaczonych graficznie, niewątpliwie obecnie działki nr [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] , wchodzące w granice terenu inwestycji znalazły się w obszarze objętym ustaleniami ww. planów miejscowych. W związku z tym brak jest aktualnie merytorycznych podstaw prawnych do procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja w tym przedmiocie może być bowiem wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje. Jakkolwiek wskazane plany miejscowe dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązywały w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i decyzji organu I i II instancji, to ich wejście w życie w toku wznowionego postępowania powoduje konieczność uchylenia badanej decyzji Kolegium z dnia 08.02.2018 r., znak: [...] i orzeczenia co do istoty sprawy w ten sposób, że uchyla się w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia 20.11.2017 r. i umarza postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji w całości. W postępowaniu wznowionym organ, jako rozpoznający w całości sprawę administracyjną, zobowiązany jest bowiem uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu jego orzekania. Wobec tego zachodzi przeszkoda prawna uniemożliwiająca dalsze prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, które jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyła [...] zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 5 i 8, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie zawiera uzasadnienia podniesionych zarzutów. O ile zgodzić się należy z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie potwierdziła się zgłoszona przez wnioskodawczynię przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., o tyle pogląd organu o zaistnieniu podstawy wznowieniowej o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie jest prawidłowy. Zgodnie z art.145 § pkt. 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W przedmiotowym wypadku organ uznał, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana została w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 06.03.2017 r., znak: [...], która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18.05.2017 r., znak: [...] Decyzja ta, która nakazywała m.in. [...] przywrócenie stanu poprzedniego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przez usunięcie całości nawiezionych mas ziemnych na te działki i doprowadzenie terenu nadsypanego do poziomu pierwotnego ukształtowania oraz decyzja ją utrzymująca, zostały prawomocnie uchylone w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 06.11.2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 767/17. W ocenie SKO decyzja o ustaleniu warunków zabudowy była wydana w oparciu o decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego na w/w działkach, ponieważ w zał. nr 1 pkt II.1 lit. d do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20.11.2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy ustalono, że "Mając na względzie konieczność przywrócenia poziomu pierwotnego ukształtowania terenu (decyzją Prezydenta Miasta Krakowa znak: [...] z dnia 06.03.2017 r.) ustala się maksymalną rzędną kalenicy budynku najbardziej oddalonego od ulicy [...] na 214,4 m n.p.m. Rzędne kalenic budynków położonych bliżej ww. ulicy winny wynikać z pierwotnego ukształtowania terenu". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że aby zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu musi istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu", a aby móc mówić o związku między decyzjami, o którym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8, należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8, można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub jedno orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja jest zależna od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Językowy sens sformułowania "w oparciu" należy scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz lub jakiś stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy lub innym stanie (również decyzji). Zaznaczenia też wymaga, że w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2021 r., sygnatura akt I GSK 1650/20: "Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczy wyłącznie takiej sytuacji, gdy ta nowa decyzja, na której oparł się organ wydając decyzję w sprawie głównej, stanowiła podstawę prawną decyzji głównej, a nie podstawę faktyczną. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku, gdy nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym bez decyzji, na której organ się ma oprzeć. Zachodzi tu bezwzględna zależność jednej decyzji od drugiej". Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wskazuje, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie została wydana w oparciu o decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego stanu na gruncie - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego stanu na gruncie została bowiem wydana na podstawie art. 29 ówcześnie obowiązującego prawa wodnego i pod względem prawnym nie stanowiła jakiejkolwiek podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest w najmniejszym stopniu uzależnione od wcześniejszego wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu na gruncie. Nie można też twierdzić, że decyzje te są od siebie choćby pośrednio zależne, tzn. że jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Nie zachodzi zatem między nimi żaden prawny związek. To natomiast, że decyzja o warunkach zabudowy w dwóch miejscach (jedno wskazane przez organ, a drugie str. 4/5 decyzji o warunkach zabudowy) wskazuje na istnienie decyzji w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu na gruncie i obliguje inwestora do przywrócenia terenu inwestycji do stanu pierwotnego, nawiązuje nie do kwestii zależności prawnych pomiędzy decyzjami, lecz do okoliczności faktycznych wynikających z decyzji wydanej w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu na gruncie. W tym stanie rzeczy, w uwzględnieniu charakteru prawnego w/w obu decyzji, ich treści oraz poglądów prawnych wyrażanych w doktrynie i orzecznictwie odnośnie przesłanek zaistnienia podstawy wznowieniowej o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., nie można uznać, że pomiędzy w/w decyzjami zachodzi zależność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Uwzględniając powyższe w kontekście szeroko rozumianego stanu faktycznego i prawnego sprawy, z przeprowadzonego przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia wynika, że nie potwierdziła się żadna z przesłanek wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy, stosując się do powyżej przedstawionych w uzasadnieniu poglądów prawnych, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówi uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a.