II SA/Kr 101/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel - Ziaja WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie ; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego Z. H. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] 2002 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 77 w związku z art. 7 i art. 123 § 1 kpa oraz art. 81 c ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt2, art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nałożył na Z. H., R. H., U. H. obowiązek przeprowadzenia i przedłożenia w terminie do [...] 2002 r. dowodu stanowiącego ekspertyzę techniczną zbiornika na ścieki wybudowanego na nieruchomości w [...] gm. [...] obejmującą: inwentaryzację zrealizowanych robót budowlanych (zbiornika na ścieki), opinię o prawidłowości ich wykonania - stosownie do przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.), ocenę szczelności zbiornika, wskazanie robót jakie należy wykonać dla doprowadzenia zbiornika do właściwego stanu technicznego (część graficzna i opisowa). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu postanowienia podał, że postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na ścieki na nieruchomości stanowiącej własność Z. H., R. H. i J. H. zostało wszczęte na wniosek W. H. Organ l instancji [...] 2002 r. przeprowadził oględziny, na podstawie których ustalił, że zbiornik wykonano jako zagłębiony w gruncie. Jego górna, betonowa nakrywa licuje z powierzchnią przyległego terenu. Z nakrywy wystaje około 3 cm nad powierzchnię rurka PCW o średnicy 5/2 cala pełniąca funkcję wywiewki. Dalsze fakty ustalono na podstawie oświadczenia Z. H., który wskazał, że zbiornik wykonany jest z dwóch kręgów betonowych zagłębionych w gruncie na 2 m i posiada betonowe dno. Oświadczył również, że zbiornik został wybudowany przez jego teścia - Z. J. w 1996 r. Organ l instancji ustalił, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] 2002 r., że obecnie nieruchomość położona w [...] stanowi współwłasność Z. H., R. H. i U H. W oparciu o przepis art. 107 § 3 kpa organ l instancji przyjął za datę budowy zbiornika datę wskazaną oświadczeniem Z. H. Wskazał, że art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przez urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym rozumie urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym przeznaczone do oczyszczania lub gromadzenia ścieków itp. Wynika z tego, że obiekt budowlany może zyskać charakter urządzenia poprzez funkcjonalne związanie z innym obiektem budowlanym. A zatem urządzenie do gromadzenia ścieków funkcjonujące łącznie z innym obiektem w tym przypadku z budynkiem mieszkalnym jest urządzeniem budowlanym i podlega działaniu art. 50 i 55 ustawy Prawo budowlane. Organ l instancji podał, że budowa tego urządzenia stosownie do art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zbiornik wybudowano bez pozwolenia na budowę. Z ewidencji "decyzji pozwolenia na budowę" prowadzonej na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika, że dla nieruchomości w [...] gm. [...] pozwolenia takiego Starosta [...] nie udzielił. Wobec powyższego organ nałożył na Z. H., R. H. i U. H. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia. Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł Z. H., który podał, że kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] 2007 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu powyższego postanowienia podkreślił, że organ l instancji poinformował skarżącego, iż od postanowienia z [...] 2002 r. nie przysługuje zażalenie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przedmiotowej sprawie Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 77 § 2 kpa. Wobec powyższego organ II instancji nie mógł zająć stanowiska do uwag zawartych w zażaleniu. Zatem, skoro brak jest normy prawa, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia w oparciu o art. 77 § 2 kpa to organ odwoławczy zobligowany jest do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Skargę od powyższego postanowienia z [...] 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z. H. Skarżący wskazał, że jedyną podstawą prawną nałożenia na niego obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy był art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jednak nie został wymieniony w podstawie prawnej postanowienie organu l instancji. Skarżący podkreślił, że art. 81 c ust. 3 stanowił, że na postanowienia wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 przysługuje zażalenie. Wobec powyższego skarżący uważa, że organy administracji pozbawiły go prawa do merytorycznego rozpoznania jego zażalenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie działał niezgodnie z przepisami prawa. Stosownie do przepisu art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 kpa ma zasadnicze znaczenia dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego..., s. 145 i n.). Zasada prawdy obiektywnej dotyczy wszystkich postępowań jurysdykcyjnych, a więc prowadzonych przez organy obu instancji. Wynika z tego, że organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzony w l instancji materiał dowodowy jest wystarczający i odpowiedni do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Jak się podkreśla w literaturze prawniczej, celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w l instancji (nie jest to kasacja), lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, póz. 99). W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] 2002 r. nałożył na skarżącego obowiązek przeprowadzenia i przedłożenia w terminie do [...] 2002 r. dowodu stanowiącego ekspertyzę techniczną zbiornika na ścieki wybudowanego na nieruchomości w [...] gm. [...] a obejmującą: inwentaryzację zrealizowanych robót budowlanych (zbiornika na ścieki), opinię o prawidłowości ich wykonania - stosownie do przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.), ocenę szczelności zbiornika, wskazanie robót jakie należy wykonać dla doprowadzenia zbiornika do właściwego stanu technicznego (część graficzna i opisowa). Organ l instancji jako podstawę prawną postanowienia wskazał m.in. przepisy art. 81c ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W myśl art. 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a także dostawcy wyrobów budowlanych, w rozumieniu przepisów o badaniach i certyfikacji, informacji i udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu i stosowania w budownictwie. Natomiast art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że organy administracji architektoniczne budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jak wynika z ustalonego przez organ l instancji stanu faktycznego na terenie nieruchomości stanowiącej własność Z. H., R. H. i U. H., położonej w miejscowości [...] gm. [...] znajduje się zbiornik na ścieki, wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w roku 1996 r. przez nieżyjącego obecnie Z. J. Mając zatem na uwadze ten fakt, jak i treść rozstrzygnięcia organu l instancji należy stwierdzić, że powołana w postanowieniu z dnia [...] 2002 r. podstawa prawna nie jest prawidłowa. W oparciu bowiem o przepis art. 81 c ust. pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane organ l instancji nie mógł nałożyć na skarżącego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiedniej ekspertyzy. Przepis art. 81 c ust. 1 obejmuje uprawnienie do żądania udzielania stosownych informacji i udostępnienia dokumentów. Przykładowo w odniesieniu do etapu prowadzenia robót budowlanych dokumentami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 mogą być: dziennik budowy, protokoły i potwierdzenia wykonywania odpowiednich prób i sprawdzeń technicznych, potwierdzenia prawidłowego wykonania i odbioru robót ulegających zakryciu, potwierdzenie dokonywania sprawdzania przez inspektora nadzoru budowlanego jakości wykonywanych robót budowlanych i wybudowanych wyrobów budowlanych itp. W odniesieniu do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego takimi dokumentami mogą być: książka obiektu budowlanego, zmiana właściciela lub zarządcy obiektu, wykonywanie niezbędnych robót budowlanych w tym remontowych, zapewniających odpowiedni stan techniczny obiektu, dokonywanie zmian sposobu użytkowania obiektu, w tym legalność dokonywania tych zmian. Chodzi tutaj o dokumenty już istniejące w chwili żądania ich udostępnienia. Natomiast przepis art. 81 c ust. 2 stanowi podstawę nakładania na uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych, obowiązku sporządzenia i dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz opracowanych przez uprawnione osoby. Obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen lub ekspertyz jest nakładany w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (Prawo budowlane, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006). Istotna jest przy tym treść rozstrzygnięcia organu administracji czyli zakres obowiązków strony, wynikających z tego rozstrzygnięcia. Jeżeli nałożony zostaje obowiązek sporządzenia i dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, to na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie, chociaż w podstawie prawnej tego postanowienia nie byłby wymieniony przepis art. 81 c ust. 2 - Prawa budowlanego. Wobec powyższego zażalenie skarżącego na postanowienie organu l instancji należy uznać za dopuszczalne (art. 81 c ust. 3 - Prawa budowlanego). Wobec wskazanych wyżej okoliczności orzeczono, jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.