II SA/Kr 101/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi E.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego E.D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 6.12.2007 r., (znak:.....) Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 81 "c" ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 póz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nałożył na E.D. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2008 roku dowodu w postaci ekspertyzy technicznej, dotyczącej budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ew.gr. [...] położonej w [...] , zawierającej: 1. Inwentaryzację geodezyjną (rysunek i opis) określającą usytuowanie obiektu, z naniesionymi odległościami od granicy z działkami sąsiednimi. 2. Inwentaryzację budowlaną budynku gospodarczego. 3. Opinię techniczną, opracowaną na bazie punktów 1 i 2, odnoszącą się do: prawidłowości wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku w odniesieniu do przepisów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prawidłowości wykonania budynku pod względem konstrukcyjno - wytrzymałościowym i ogólnobudowlanym, zgodności wykonanego obiektu z zasadami wiedzy technicznej i sztuką budowlaną (stosownie do potrzeb obliczenia statyczno - wytrzymałościowe, część graficzna i opisowa). 4. W przypadku gdy obiekt choćby w części nie odpowiadał obowiązującym przepisom wykonawczym do ustawy Prawo budowlane i normom budowlanym, lub w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości, ekspertyza winna wskazywać (w formie opisowej, graficznej lub w postaci obliczeń) czynności lub roboty budowlane niezbędne do wykonania celem doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Ekspertyza winna w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazywać rodzaj, zakres, technologię oraz sposób realizacji robót. W miarę potrzeb powinna składać się z części graficznej, opisowej i obliczeniowej. W uzasadnieniu podniesiono, że : Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. z urzędu prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie legalności istnienia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce ew. [...] położonej w miejscowości [...] , stanowiącej własność E.D . W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w czasie oględzin stwierdzono, że na działce istnieje budynek gospodarczy z poddaszem użytkowym przeznaczonym na pasze dla trzody i bydła o wymiarach 20,0 x 6,0m. Ściany budynku murowane z cegły silikatowej. Pokrycie dachu wykonane z płyt eternitowych. Ustalono, iż budynek powstał w 1982 roku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Podczas oględzin stwierdzono, iż zabudowania na przedmiotowej działce są w dobrym stanie technicznym oraz ustalono, iż nie ma przesłanek do zakazania użytkowania budynku gospodarczego ze względu na stan techniczny. "Po wzrokowych oględzinach stwierdzono, iż stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia". okoliczności sprawy przemawiają za prowadzeniem procedury zmierzającej do zalegalizowania wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r., Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przepisu art.48 (dotyczącego obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ budowa zakończona została w 1982 roku zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. podczas oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej działce nie można było dokładnie ocenić zakresu i prawidłowości robót zanikowych wykonanych przy realizacji przedmiotowego obiektu. Żądana ekspertyza techniczna jest niezbędna celem ustalenia czy obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, będący budynkiem gospodarczym odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom ustawy Prawo budowlane i Polskim Normom Budowlanym w zakresie niemożliwym do ustalenia podczas oględzin. Natomiast w przypadku wykazania jakichkolwiek nieprawidłowości żądana ekspertyza jest niezbędna w celu ustalenia zakresu robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie E.D. o tyle zostało uwzględnione, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 31.10.2008 r., (znak:.....) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej oznaczenia terminu dla wykonania obowiązku przedłożenia dowodu w postaci ekspertyzy technicznej opisanej w zaskarżonym postanowieniu, tj. do dnia 31. marca 2008 r., i orzekł w tej części, że E.D. opisaną ekspertyzę winien przedłożyć w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia mu niniejszego postanowienia, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części. W uzasadnieniu wywiedziono, że stanowisko organu l instancji jest trafne a jedynie na skutek upływu czasu i przedłużenia niniejszego postępowania wywołanego koniecznością rozpoznania zażalenia zdezaktualizował się termin, w jakim pierwotnie strona miała wykonać nałożony na nią postanowieniem obowiązek, w związku z tym konieczne było oznaczenie tego terminu na nowo. Przy wyznaczeniu terminu Organ II Instancji miał na względzie realne umożliwienie stronie wykonania nałożonego obowiązku, przy tym termin dwóch miesięcy jest uzasadniony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył E.D. i nie precyzując żądania skargi zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Budynek gospodarczy został wzniesiony przez nieżyjącego obecnie ojca skarżącego - B.D. w roku 1982 , 2. Ojciec nie przekazał skarżącemu formalnych dokumentów budowlanych z budynku i za ten stan sprawy skarżący nie może obecnie odpowiadać, 3. Nie byłe świadomy, że takowe dokumenty ( pozwolenie budowy itp.) będą mu w przyszłości potrzebne na okoliczność obowiązkowego przedłożenia ekspertyzy technicznej, bądź też w innych sprawach dotyczących wybudowanego obiektu. 4. Jako osoba, która przejęła w spadku od rodziców gospodarstwo rolne, nigdy nie dopytywał ich o żadne dokumenty budowlane, ponieważ data budowy obiektu gospodarczego była tak odległa, że nie sposób byłoby sądzić, aby po 26 latach od chwili budowy potrzebne mogą być dokumenty budowlane, lub konieczność ekspertyzy technicznej. 5. Nie sądzi, aby obiekt gospodarczy powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, 6. Wie, że dokumenty budowlane z lat 1980 zostały zniszczone przez Urząd MiG w W. , jako bez wartościowe, 7. Nie może ponosić kosztów ekspertyzy technicznej dla budynku gospodarczego, która to ekspertyza jest bardzo kosztowna, i skarżący nie posiada na to środków finansowych. 8. Jeste obecnie po poważnym zabiegu medycznym w szpitalu, i nadal pozostaję pod kontrolą lekarską. Leczenie pochłonęło duże koszty pieniężne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie z przyczyn w niej wywiedzionych. Nie mniej jednak musi zostać uwzględniona bowiem jak to powiedziano wyżej - Sąd, zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. nie jest związany granicami skargi a zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Podstawą wydania postanowienia w sprawie niniejszej był przepis art. 81 "c" ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r., według którego organy administracji architektoniczno-budowianej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. A więc przesłanką zastosowania tego przepisu jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przesłanka ta winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Tymczasem w sprawie niniejszej orzekające organy ustalają że zabudowania są w dobrym stanie technicznym oraz, że nie ma przesłanek do zakazania użytkowania budynku gospodarczego ze względu na stan techniczny. Organy ustalając, że przedmiotowy obiekt powstał przed 1.01.1995 r., winien sprawę rozpoznać pod kątem możliwości legalizacji samowoli w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo Budowlane ( Dz.U. nr. 38 póz. 229 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1974 r. ) w związku z art. 103 ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r. stanowił, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W istocie rzeczy chodzi o dostarczenie ekspertyzy na podstawie której można by zalegalizować obiekt nielegalnie wybudowany. Skoro w sprawie chodzi o obiekt wybudowany przed 1.01.1995 r., organy winny mieć na uwadze treść art. 56 Prawa Budowlanego z 1974 r. , według którego organ może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Koszty ekspertyz ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego albo wykonawca robót budowlanych. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy terenowy organ administracji państwowej może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Na marginesie można podnieść, że na zasadach ogólnych ( art. 78 § 1 kpa) organ może dopuścić dowód z opinii biegłych, na okoliczność zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z prawem obowiązującym w dniu zakończenia inwestycji - jak i na okoliczność wykonania koniecznych zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Sąd zdaje sobie sprawę, że przeprowadzenie takiego dowodu związane jest z kosztami, ale w tym aspekcie organy winny w szerszym zakresie, niż pokazuje to praktyka korzystać z przepisów działu IX kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, trzeba podnieść, że są one nieuzasadnione. To, że poprzednik prawny nie przekazał obecnemu właścicielowi dokumentacji obiektu w żadnym przypadku nie może zwalniać - obecnego właściciela od wykazania legalności obiektu. Podobnie brak świadomości o obowiązywaniu prawa - nie może być podstawą do jego niestosowania. Mimo to, skoro kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" , 135, 152 i 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.