II SA/Kr 1010/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K.Ł. i J.Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uchybionego terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. [...] z dnia [...] lipca 2011 roku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących KŁ. i J.Ł. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1010/12 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podatnie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nakazał wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów K.i J.Ł.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał "pełnomocnikowi P.P." rozbiórkę części podziemnego składu opału dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego będącego w trakcie budowy na dz. nr ewid. [...] ,[...] ,[...] położonych w C, od strony żwirowej. Zarządzono doręczenie decyzji P.P. , któremu w toku postępowania pełnomocnictwa udzieliła K,Ł, . Przesyłka została doręczona P.P. w trybie art. 44 kpa w dniu 16 lutego 2011 r. W dniu 16 maja 2011 r. P.P. , wskazując, ze działa w imieniu K, i J.Ł. , złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Rodał, że w okresie kiedy przesyłka-była doręczana, umowa z poczta miała mu gwarantować przekazywanie przesyłek z adresu przy ul.[...]. We wcześniejszym o trzy dni piśmie P.P podał także, że w okresie stycznia i częściowo lutego 2011 r. przebywał za granicą. W dniu 1 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w Z, skierował do P.P. pismo z informacja, że "jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności, dla której określony był termin". W dniu 14 lipca 2011 r. złożone zostało odwołanie od decyzji z dnia 31 stycznia 2010 r. podpisane przez P.P. , który wskazał, że działa za K.i J.Ł. . Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w Z. , na podstawie art. 58 § 1 i 59 § 1 kpa przywrócił termin "wynikający z decyzji z dnia 31 stycznia 2011 r. wydanej dla P.P. -pełnomocnika J. i K.Ł. W dniu 31 października 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał J.Ł. do uzupełnienia odwołania przez złożenie własnoręcznego podpisu lub złożenie pełnomocnictwa udzielonego P.P. . W dniu 2 listopada 2011 r. P.P. złożył pismo, w którym podał, że zgodnie z umową zawartą z Urzędem Pocztowym w Z. , przesyłki adresowane na dotychczasowy adres ul. [...] , odbierane były ze skrytki pocztowej oraz, że jego pobyt za granicą trwał od 28 stycznia 2011 r. do 28 lutego 2011 r. Wskazał również, iż po powrocie z zagranicy odebrał powiadomienia o pozostawieniu decyzji z dnia 31 stycznia 2011 r. oraz postanowienia PINB w Z. nr [...] z dnia [....] stycznia 2011 r. w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości ich odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej "ze skrytki pocztowej, lecz Urząd Pocztowy zdążył już odesłać w/w pisma do adresata ".Przy piśmie złożył pełnomocnictwo udzielone mu w dniu 4 lipca 2010 r. przez J.Ł. "do reprezentowania przed organami administracji publicznej w sprawach dotyczących budowy budynku mieszkalnego...". W pełnomocnictwie zamieszczono zapis, że "upoważnienie wygasa z chwilą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę". Postanowieniem z dnia [...] ' lutego 2012 r. nr [...] na podstawie art. 59 § 2 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił K. i J.Ł. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał co następuje: Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Zatem, uwzględniając art. 57 § 1 kpa, odwołanie od decyzji z dnia 31 stycznia 2011 r. strona mogła złożyć najpóźniej w dniu 2 marca 2011 r. Odwołanie zostało złożone osobiście na dziennik podawczy PINB w Z. w dniu 14 lipca 2011 r., a więc z uchybieniem terminu wskazanego art. 129 § 2 kpa. W świetle art. 58 § 1 kpa., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośby o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności, dla której określony byt termin (art. 58 § 2 kpa). Przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i nastąpić może jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną wszystkie określone w nim przesłanki. W szczególności przywrócenie terminu możliwe jest wtedy, gdy uchybienie terminowi nastawiło bez winy strony, przy czym jako kryterium przy ocenie wskazuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy (por. post. Sądu Najwyższego z dmą 14 stycznia 1972 n, sygn. akt II CRN 448/71). Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się. choćby lekkiego niedbalstwa. W przedmiotowej sprawie uchybienie terminu nie nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Z akt sprawy wynika, że dniem ustania przyczyny uchybienia terminu był 13 maja 2011 r., kiedy to pełnomocnik dowiedział się od inwestorów o wydanej decyzji. Składając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w dniu 16 maja 2011 r., zachował 7-dniowy termin, jednak wraz z wnioskiem nie przedłożył odwołania od decyzji z dnia 31 stycznia 2011 r. Odwołanie to złożone zostało dopiero u dniu 14 lipca 2011 r. Pełnomocnik inwestorów podał, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, ponieważ rozstrzygnięcia PINB w Z. wysyłane były na nieaktualny adres ul. [...], podczas gdy od dnia 29 listopada 2010 r. obowiązywała umowa zawarta z Pocztą Polską SA, umożliwiająca odbiór korespondencji ze skrytki pocztowej, co pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem, że powiadomienia odebrał ze skrytki pocztowej. Przedłożona zaś umowa w sprawie udostępnienia skrytki pocztowej wyraźnie wskazuje, iż jej celem było kierowanie poczty do skrytki pocztowej oznaczonej nr [...]. Oznacza to, iż korespondencja PINB w Z. doręczana była skarżącemu w sposób prawidłowy. Na uwzględnienie nie zasługuje również tłumaczenie, iż uchybienie terminu wynikało z miesięcznej nieobecności w kraju. Nie można uznać, iż była to przeszkoda niedająca się przezwyciężyć. Niezależnie jednak od tego, pobyt pełnomocnika za granicą w okresie od 28 stycznia do 28 lutego 2011 r. nie został w żaden sposób uprawdopodobniony. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] na podstawie art. 134 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, póz. 16623 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129§2kpa. Na powyższe postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. K.Ł. , J.Ł, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając je w całości i wnosząc o ich uchylenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 maja 2012 r. rozłączono sprawy ze skargi K,Ł. i J.Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K, z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Postanowieniami z dnia [...] maja 2012 r. (II SA/Kr 688/12 i II SA/Kr 687/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi K.Ł. i J.Ł. na w/w postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2012 r. z powodu wniesienia ich po terminie . Pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia skarg na postanowienia z dnia [...]lutego 2012 r. wraz ze skargami. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił termin do wniesienia skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uchybionego terminu. W skardze z dnia 14 czerwca 2012 r. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o odmowie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania powyższemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie art. 40 kpa poprzez doręczenie decyzji P.P. , a nie skarżącym jako inwestorom, a przez to uznanie, że doręczenie decyzji było skuteczne; art. 44 kpa poprzez uznanie, iż pozostawienie awiza w skrytce pocztowej adresata spełnia warunki przyjęcia tzw. fikcji prawnej doręczenia, a w konsekwencji uznanie, iż doręczenie skarżącym decyzji było skuteczne; art. 44 kpa poprzez uznanie, iż samo umieszczenie na kopercie lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty lub wzmianki o awizowaniu spełnia warunki przyjęcia fikcji prawnej doręczenia, a w konsekwencji uznanie, iż doręczenie było skuteczne; art. 58 § 2 kpa i art. 128 kpa poprzez uznanie, iż z pisma byłego pełnomocnika skarżących P.P. z dnia 16 maja 2011 roku nie wynika, iż skarżący byli niezadowoleni z decyzji, a w konsekwencji uznanie, iż odwołanie od decyzji nie zostało złożone wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia; art. 58 § 1 Kpa poprzez uznanie, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z winy skarżących. Nadto skarżący podali co następuje: Organ nie wziął pod uwagę, iż skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 kpa zależy od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a to: niemożność doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym; umieszczenie zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki dla adresata w skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata; upływ 14-dniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Wszystkie wymienione okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim ze zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do przesyłki. Prawidłowości doręczenia nie można bowiem domniemywać (Wyrok NSA z dnia 10.12.2010 r., sygn. akt: IV SA/GI 150/10). Nadto na kopercie musi być wyraźnie zaznaczone, że powiadomiono adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 kpa. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym. Dodali skarżący, że pozostawienie zawiadomienie w "skrytce pocztowej" adresata nie może być akceptowane jako prawidłowe i wywołujące skutki prawne w zakresie prawidłowego poinformowania strony o pozostającej do odebrania korespondencji, gdyż art. 44 kpa miejsca takiego nie wymienia. Wskazali, że wobec powyższego decyzja nie została skutecznie doręczona pełnomocnikowi stron postępowania administracyjnego – P.P. . W konsekwencji nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] . Organ winien zatem rozpatrzyć odwołanie merytorycznie, bez rozstrzygania kwestii terminowości wniesienia środka zaskarżenia. Data wniesienia odwołania nie jest w tym przypadku istotna. Podnieśli nadto, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na stwierdzenie bez jakichkolwiek wątpliwości, w jaki sposób oraz w jakim miejscu przedmiotowe zawiadomienie pozostawiono pełnomocnikowi skarżących. W szczególności nie ma takich informacji na kopercie oraz potwierdzeniu odbioru przesyłki, gdzie widnieje tylko adnotacja o podwójnym awizowaniu. Z tego powodu nie można uznać doręczenia decyzji nr [...] za skuteczne. Dodali, że twierdzenie organu, iż nie wniesiono odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia zgodnie z art. 58 § 2 kpa jest bezpodstawne. W piśmie z dnia 16 maja 2011 roku skarżący wyraźnie wskazali, że wnoszą o przywrócenie terminu "uprawniającego do odwołania" od decyzji nr [...] , co oznacza, że nie zgadzają się z wydaną decyzją. Według art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczególnego* uzasadnienia, wystarczy jeśli będzie z niego wynikało, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z w/w pisma wynika brak zadowolenia, a złożone później obszerne odwołanie miało na celu jedynie sprecyzowanie zarzutów i byto to spowodowane pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2011 r. Wedle skarżących nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, iż uchybienie terminu nie nastąpiło bez winy skarżących (ich pełnomocnika). Przenosząc siedzibę pracowni pełnomocnik uczynił wszystko, aby przeciwdziałać niewłaściwemu doręczaniu jakichkolwiek przesyłek. Poczta Polska była poinformowana o nowym adresie pełnomocnika i mimo to dokonywała doręczeń nie informując nadawcy o zmianie adresu odbiorcy. Adresat nie mógł odebrać przesyłki z obiektywnych przyczyn, a nie dlatego że celowo z tym zwlekał. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć niedokładnie z powodów w niej wskazanych. Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja l instancji w ogóle nie została doręczona J.Ł. . W postępowaniu w l instancji to K.Ł. była zastąpiona przez P.P. , któremu udzieliła pełnomocnictwa. J.Ł. takiego pełnomocnictwa nie udzielił, decyzja więc winna być doręczona jemu osobiście stosownie do dyspozycji art. 109 § 1 kpa. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Brak takiego doręczenia spowodował, że dla J.Ł. w ogóle nie otworzył się bieg terminu do wniesienia odwołania, nie mogło być więc mowy o uchybieniu tego terminu. Wskazanego uchybienia nie sanowało wezwanie J.Ł. do złożenia podpisu pod odwołaniem lub do przedłożenia pełnomocnictwa dla P.P; . Takie działanie, niezgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 kpa wprowadzało w błąd stronę postępowania co do jej sytuacji * procesowej. Na marginesie zauważyć też trzeba, że złożone pełnomocnictwo nie było skuteczne w sprawie, skoro jego moc wygasła z chwilą uzyskania pozwolenia na budowę. Co się tyczy K.Ł. , to rzeczywiście prawidłowe było doręczenie decyzji do rąk jej pełnomocnika P.P. . Rację mają skarżący twierdząc, że doręczenie w trybie art. 44 kpa uznać można za skuteczne wtedy, kiedy wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki zostały dokładnie spełnione. Prawdą też jest, że na przesyłce zawierającej decyzję organu l instancji doręczyciel nie oznaczył miejsca, w którym pozostawił awizo. Sam jednak P.P. w piśmie z dnia 18 grudnia 2011 r. podał, że "po powrocie zza granicy odebrał awiza ze skrzynki pocztowej". Organ miał więc pełne podstawy , aby przyjąć, że wiadomości o przesyłce faktycznie zostały, stosownie do przepisu art. 44 § 2,. pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej ( a nie jak sugerują obecnie skarżący - w skrytce pocztowej). Opisana więc nieprawidłowość w wypełnieniu dowodu doręczenia nie miała żadnego wpływu na ocenę skuteczności doręczenia. Bez znaczenia pozostaje też to, że P.P;. zawarł z pocztą umowę o udostępnienie skrytki pocztowej. Ustalenia tej umowy wiążą strony, a nie osoby trzecie, w tym organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 42 kpa organ administracji doręcza pisma osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, a także w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Zgodnie zaś z art. 41 kpa strony i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swojego adresu, a w razie zaniedbania doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Rzecz jednak w tym, że skutek taki nastąpić może dopiero wówczas, kiedy uprzednio strona czy też jej pełnomocnik zostanie o treści cytowanego przepisu pouczona (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2012 FSK 2251/10 Lex 1214155). W rozpatrywanej sprawie nie zostało zaś wyjaśnione, czy zmiana adresu, na którą powołuje się P.P. , nastąpiła w toku postępowania i czy o wiążących się z tą zmianą obowiązkach i skutkach zaniedbań P.P był uprzednio pouczony. Jeśli tak się nie stało, nie można byłoby uznać dokonanego doręczenia za skuteczne, a w konsekwencji wniesionego odwołania za spóźnione. Także więc i w wypadku K.Ł. odmowa przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiła bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności. Choć w opisanej sytuacji nie ma to istotnego znaczenia, to stwierdzić należy, że nie mają racji skarżący twierdząc, że wniosek o przywrócenie terminu stanowił jednocześnie odwołanie. Wniosek ten (pismo P.P. z dnia 16 maja 2011 r.) nie zawiera żadnego sformułowania pozwalającego na takie ustalenie. Stosownie do przepisu art. 58 § 2 odwołanie winno być wniesione jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu. Brak odwołania może stanowić podstawę odmowy przywrócenia terminu. Ta okoliczność mogłaby mieć jednak znaczenie wówczas, gdyby zostało potwierdzone, że rzeczywiście do uchybienia terminu doszło. Mając powyższe na względzie, na podstawie art., 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało zaskarżone postanowienie uchylić. W związku zaś z art. 135 w/w ustawy uprawniającym Sąd do podjęcia odpowiednich środków w stosunku do wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy, uchylić należało także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. jako wydane z oczywistym naruszeniem art.59 § 2 kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.