II SA/Kr 1011/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi PBP " [...]" S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej PBP "[...]" S.A. kwotę 300 zł ( trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...]2006r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku: Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "[...]" S.A. z siedzibą w [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażami wbudowanymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...], obr. [...][...] przy ul. [...] w [...]." W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia, tj.: 1. Postanowienie Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] z dnia [...].2005r. znak: [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. 2. Postanowienie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...].2004r. znak: [...] w zakresie melioracji wodnych. 3. Postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...].2004r. znak: [...]w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. 4. Postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].2005r znak[...] w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską. -2- Ponadto uzyskano : 1. Opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM[...] z dnia [...].2004r. znak[...] w zakresie komunikacji; 2. Opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM[...] z dnia [...].2004 r wraz z uzupełnieniem z dnia [...].2004 r., znak: [...] w zakresie ochrony środowiska; 3. Opinię Wydziału Ochrony Ludności i Zarządzania Kryzysowego UM[...] z dnia [...] .2004r., znak: [...] w zakresie ochrony przed powodzią 4. Opinię Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] z dnia [...].2004r. znak: [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. 5. Opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...].2004r., znak: [...] w zakresie ochrony konserwatorskiej 6. Pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...].2005r. znak: [...] w zakresie melioracji wodnych. 7. Pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia [...].2005r. znak: [...] w zakresie melioracji wodnych. 8. Opinię Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...].2005 znak [...] w odniesieniu do istniejącego w pobliżu granicy zamierzenia pomnika przyrody. Na podstawie art. 60 ust. 2 ww. ustawy wystąpiono również o uzgodnienia w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym do Wojewody [...] i Zarządu Województwa [...]. W związku z powyższym uzyskano: 1. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] .2004r. znak: [...] w zakresie zadań rządowych; 2. Postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...].2004r. znak [...] w zakresie zadań samorządowych o znaczeniu ponadlokalnym. W związku z uchyleniem powołanego przepisu przez art. 10 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz -3- zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) oraz w związku z brzmieniem znowelizowanego art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powyższe uzgodnienia przestały być konieczne do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. [...] teren inwestycji był położony w Obszarze Mieszkaniowo-Usługowym [...] W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli S. i J. M. Strony wskazały, iż dopuszczenie tak wysokiej zabudowy rażąco narusza ich interesy, natomiast eksploatacja budynku uniemożliwi normalne korzystanie z ich nieruchomości. Strony wskazały również, iż planowana inwestycja spowoduje zasłonięcie widoku. Jednobrzmiące odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyli także T. N., O. L., R. M., T. L., E. F., J. F. oraz J. D. Odwołujący się wskazali, iż ich zdaniem linia zabudowy w przedmiotowej sprawie została ustalona w sposób nieprawidłowy. Według odwołujących się wskazana w załączniku nr [...] nieprzekraczalna linia zabudowy dla obiektów kubaturowych przekraczających wysokość trzech kondygnacji nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jakie istnieje na sąsiedniej działce. Odwołujący się wskazali także, iż przedmiotowa inwestycja zasłoni dostęp światła do ich lokali i nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2006r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 52, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 29, art. 30, art. 61 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem l instancji. -4- W uzasadnieniu Kolegium podało, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, a postępowanie w sprawie nie powinno było się toczyć. Kolegium wskazało, że niewątpliwym pozostaje fakt, iż inwestorem jest spółka prawa handlowego działająca pod firmą Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego [...] SA z siedzibą w [...] przy ul. [...] wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...]. W przedmiotowym Rejestrze w dziale [...] rubryce [...] ujawniono sposób reprezentacji Spółki w ten sposób, że "Do składania oświadczeń woli i podpisywania w imieniu Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem". Zgodnie z art. 29 KPA stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 KPA). Wobec powyższego Kolegium wskazało, iż dla skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie koniecznym było podpisanie wniosku, o którym mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób zgodny ze wskazanym w odpowiednim rejestrze sądowym sposobem reprezentacji Spółki. Tymczasem wniosek ten został podpisany wyłącznie przez jednego członka zarządu – J. F. Fakt ustanowienia w sprawie pełnomocnika w osobie B. S. pozostaje dla sprawy prawnie irrelewantny albowiem to nie pełnomocnik, notabene ustanowiony w sposób prawidłowy, podpisał wniosek o ustalenie warunków zabudowy, lecz jedynie jeden z członków zarządu spółki będącej inwestorem. Kolegium podkreśliło, iż w świetle przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności art. 64 § 2 kpa, obowiązkiem organu l instancji było przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy wezwanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez podpisanie go w sposób zgodny ze statutowym sposobem reprezentacji tej osoby prawnej. Obowiązku tego organ l instancji jednak z niewiadomych przyczyn zaniechał. Kolegium wskazało również, iż -5- zgodnie z art. 373 Kodeksu spółek handlowych jeżeli w spółce akcyjnej zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania spółki określa jej statut. Jeżeli statut nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. W związku z powyższym Kolegium uznało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia nigdy nie został skutecznie złożony, a zatem całe postępowanie administracyjne w sprawie nigdy nie powinno się było toczyć. Kolegium postanowiło postępowanie przed organem l instancji umorzyć jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowe jest zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na brak skutecznego złożenia wniosku przez osoby uprawnione do reprezentacji spółki umorzenie postępowania przed organem l instancji było w pełni uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]" SA w [...] . -6- W uzasadnieniu skargi podniesiono naruszenie art. 373 Kodeksu spółek handlowych przez przyjęcie, że skarżący był nienależycie reprezentowany, naruszenie art. 98 i następnych Kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie, naruszenie art. 30 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mógł być dla swojej ważności podpisany wyłącznie przez J.F. będącego równocześnie pełnomocnikiem i członkiem zarządu. Ponadto skarżący wskazał na bezpodstawne przyjęcie, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a tym samym naruszenie art. 105 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach tej kontroli sąd uprawiony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 § 1 ppsa Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Prawidłowe są także ustalenia Kolegium w przedmiocie sposobu reprezentacji inwestora składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z treści załączonego do wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego (k. 5-14, t. II akt adm.), do składania oświadczeń woli i podpisywania w imieniu podmiotu -7- Przedsiębiorstwo Budownictwa -Przemysłowego "[...]" Spółka Akcyjna wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie podpisany został przez J. F. - jak wynika z w/w wypisu z KRS-członka zarządu. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się następujące pełnomocnictwa: pełnomocnictwo udzielone przez J. F., B. S. (k. 4 t. II akt adm.), oraz pełnomocnictwo udzielone tej samej osobie przez J. F. oraz prokurenta S. B. (K. [...] t. [...] akt adm.). Tylko ten ostatni dokument odpowiada wymogom skutecznego udzielenia pełnomocnictwa w imieniu spółki, ponieważ zostało ono udzielone przez członka zarządu działającego łącznie z prokurentem. W toku postępowania administracyjnego B. S. mógł więc działać skutecznie w imieniu spółki. Brak natomiast w aktach administracyjnych pełnomocnictwa do działania w imieniu spółki przez J. F. jednoosobowo, brak też - co ustalono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo podpisanego wniosku o ustalenie dla inwestora warunków zabudowy. W szczególności brak pełnomocnictwa, którego kopia została załączona do skargi. Z dokumentu tego wynika, że w dniu [...] 2004 r. prezes zarządu spółki oraz członek zarządu udzielili J. F. upoważnienia do prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługową i garażami podziemnymi na działkach nr [...],[...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Rację ma skarżący, że w świetle regulacji art. 30 § 3 kpa i art. 373 k.s.h., oraz sposobu reprezentacji podmiotu wynikającego z wypisu z KRS, J. F., będącemu członkiem zarządu spółki mogło zostać udzielone pełnomocnictwo do działania w imieniu spółki. Brak jednak takiego pełnomocnictwa w aktach postępowania administracyjnego. Sytuacja, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został podpisany przez osoby uprawnione do reprezentacji składającego ten wniosek podmiotu spowodowała, że był on dotknięty brakiem formalnym. Powyższy brak jak słusznie spostrzegło Kolegium winien był zostać uzupełniony przez organ l instancji. -8- w drodze zastosowania przepisu art. 64 § 2 kpa- tj. wezwania do usunięcia braków przez uzupełnienie podpisów, bądź przez dołączenie pełnomocnictwa do działania w imieniu spółki jednoosobowo przez osobę, która wniosek podpisała, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ l instancji jednakże powyższego braku formalnego nie dostrzegł, czego wynikiem był brak wezwania inwestora do jego usunięcia. Taki stan sprawy w żadnej mierze jednak nie stwarzał podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 kpa, brak było bowiem w sprawie podstaw do jego zastosowania. Uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania jest całkowicie chybione i zostało wywiedzione z błędnej interpretacji art. 105 § 1 kpa. Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska doktryny i orzecznictwa nie odnoszą się do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. Istnienia braku formalnego wniosku wszczynającego postępowanie nie można utożsamiać z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, jak to uczynił organ odwoławczy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją postępowanie nie miało znamion bezprzedmiotowości, jedynie wniosek inwestora wszczynający postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotknięty był brakiem formalnym. Wobec tego organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie, czyli do orzeczenia w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt. 2 in fine kpa, lecz winien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, (por. wyrok WSA z 22. 06. 2005 r. II SA/Gd 1369/2002, lex nr 203453). Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 2 in fine a także art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. -9- Wobec zaistnienia powyższej przesłanki uwzględnienia skargi, na podstawie powyższego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.