II SA/Kr 1011/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. M. i M. L. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. W dniu 3 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą nakazał w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestorowi: M. L. oraz współwłaścicielowi J. C. rozbiórkę budynku o wymiarach 8,50 m x 8,90 m wybudowanego na działkach ewid. nr [...], [...] obr. [...] w [...]. - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. L. oraz J. M. [...]Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] r z dnia 13 czerwca 2016 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Impulsem do wszczęcia postępowania było pismo M. L. z dnia 25 grudnia 2007 r. którym zwróciła się do PINB w [...] o zalegalizowanie budynku położonego na działce nr [...], [...], [...] obr. [...] w miejscowości [...]wybudowanego w latach 1990 - 95 będącego jej własnością. Pod pismem w miejscu przeznaczonym na podpis inwestora podpisała się M. L. W dniu [...] lutego 2008 r. po uprzednim zawiadomieniu stron przeprowadzone zostały oględziny w terenie. W ich trakcie ustalono, że na nieruchomości położonej w [...] obejmującej działki ewid. [...], [...], [...] obręb [...], znajduje się obiekt budowlany - budynek mieszkalny, murowany, składający się z dwóch kondygnacji, zakończone płytą żelbetową. Budynek w stanie surowym, otwartym, przekryty zadaszeniem z desek. Wymiary około 8,50x 8,90. Kolejno w dniu [...] czerwca 2008 r. przesłuchana została M. L, która zeznała: "budynek wybudowany w latach 1989-90 na co przedstawi 2 świadków. Nie posiada pozwolenia na budowę - w tych czasach po uzyskaniu informacji o tym że działka jest budowlana rozpoczęła roboty. Działki, na których obecnie stoi ten niedokończony budynek są w moim posiadaniu. Obecnie chciałam zalegalizować ten stan i dokończyć budowę". W dniu [...] marca 2014 r. pracownicy PINB w [...] przeprowadzili kontrolę, z której sporządzili dokumentację zdjęciową. W sprawie przesłuchany został również J. C., pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zgodnie z art. 233 § 1 Kodeksu karnego zeznał: "Budynek gospodarczy na działkach [...], [...] obr. [...] położony w [...] został wybudowany przez M. L. w latach 1990-1992. Działka nr ewid. [...], na której wybudowano budynek nigdy nie była własnością pani L., ani jej rodziny. Działka [...] jest moją własnością od 2002 r. na dowód przedkładam akt notarialny - umowa sprzedaży. Od czasu wybudowania budynku M. L. nigdy nie pojawiała się na tej działce oraz nie prowadzono żadnych robót budowlanych". J. C. przedłożył kopie aktu notarialnego umowy sprzedaży oraz mapy do celów projektowych. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. znak: [...] organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora M. L. i właściciela działki nr [...] J. C. obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji przedmiotowego obiektu, w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. Dalej [...]WINB wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek o wymiarach 8,50 m x 8,90 m wybudowany na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. [...] w [...]. W toku postępowania odwoławczego po wydaniu przez [...] w [...] postanowienia w trybie art. 136 k.p.a. nr [...] z dnia 5 kwietnia 2016 r. znak: [...], w dniu [...] maja 2016 r. przeprowadzone zostały oględziny, w trakcie których stwierdzono, że przedmiotowy budynek nie istnieje. Jak wynika z oświadczenia J. C. dokonał on rozbiórki po otrzymaniu decyzji PINB w [...], a także z uwagi na zły stan techniczny budynku, stanowiący zagrożenie dla przebywających w jego pobliżu osób. W tych okolicznościach decyzja organu I instancji nie mogła się ostać z uwagi na stwierdzony w toku sprawy przed [...]WINB w [...] fakt unicestwienia przedmiotu postępowania objętego zaskarżoną decyzją organu I instancji. Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie wobec zaistniałej jego bezprzedmiotowości, wykluczającej wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak przedmiotu postępowania, nie ma więc obiektu odnośnie, którego mógłby się wypowiedzieć organ nadzoru budowlanego. Wobec treści zapadłego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym organ odwoławczy nie miał podstaw do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji PINB w [...]. W odniesieniu do uwagi dotyczącej błędnego uznania za stronę postępowania J. C. wskazano, że działka nr [...], na której zgodnie z zalegającą w aktach mapą do celów projektowych znajdowała się większość budynku będącego przedmiotem postępowania, jest własnością J. C. Zgodnie z zasadą : Superficies solo cedit - to jemu przysługiwało jednocześnie prawo własności budynku. Jedynie nieznaczna część w/w budynku znajdowała się na działce nr [...] należącej do J. M., która włączona została w krąg stron. Okoliczności te potwierdzone są wpisami do ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych po numerami [...] i [...]. Odpowiadając na zarzuty nierozpoznania przez PINB w [...] wniosku o legalizację złożonego przez M. L. wskazano, że w wyniku złożonego wniosku wszczęto postępowanie zakończone wydaniem w dniu 3 czerwca 2015 r. decyzji nr [...] znak: [...]. Organ rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest do uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego. Wobec potwierdzenia przez PINB podczas oględzin w dniu [...] maja 2016 r. faktu rozebrania przedmiotu postępowania zachodzą podstawy do uchylenia decyzji PINB i umorzenia postępowania organu I instancji w całości. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. L. i J. M. Podniosły, że obowiązujące prawo przewidywało możliwość legalizacji przedmiotowego budynku, który położony był w terenie budowlanym, a one zostały tego uprawnienia pozbawione. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2017 r. skarżące sprecyzowały zarzuty skargi poprzez wskazanie naruszenia przez organ II przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego przez niezasadne umorzenie postępowania, podczas gdy - w ocenie skarżących - organ powinien rozpatrzeć sprawę merytorycznie i orzec czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odpowiadała prawu. - art. 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżących polegającego na ustaleniu, czy decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. - art. 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nierozpoznanie istoty sprawy i niezasadne umorzenie postępowania. Na podstawie tych zarzutów skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podniesione przez skarżące nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na nowo, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania. Jego działanie nie ogranicza się do kontroli prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz wymaga ponownej merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205 "dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony". Przedmiotem postępowania był obiekt budowlany znajdujący się na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. [...] w [...] - budynek mieszkalny o wymiarach 8,50 m x 8,90 m, murowany, dwie kondygnacje, zakończone płytą żelbetową. Budynek w stanie surowym, otwartym, przekryty zadaszeniem z desek. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji budynek ten nie istniał. Zostało to ustalone w trakcie oględzin w dniu [...] maja 2016 r. i potwierdzone dokumentacją fotograficzną. Ten element stanu faktycznego nie budzi żadnych wątpliwości, nie jest kwestionowany przez skarżące. Rozebranie budynku będącego przedmiotem postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego czyni to postępowanie bezprzedmiotowym w sensie najbardziej dosłownym. Skoro przedmiot postępowania przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy został unicestwiony, nie jest możliwe orzeczenie w przedmiocie jego legalności. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej w przedmiocie rozbiórki. Zobligowany był do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzenia postępowania przed organem I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, utrzymanie w mocy decyzji rozbiórkowej oznaczałoby wydanie decyzji, która jest niewykonalna w dniu jej wydania i której niewykonalność na charakter trwały, a zatem rozstrzygnięcie to dotknięte byłoby wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie było również możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do nieistniejącego obiektu budowlanego. Postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe musiało zostać umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. Oceny tej nie zmieniają argumenty podniesione przez skarżące w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. "Ewentualne roszczenia skarżących, których mogą dochodzić na drodze cywilnoprawnej", o których mowa w tym piśmie nie uzasadniają odstępstwa od zasady dwuinstancyjności. Jak już wcześniej wskazano w systemie polskiego prawa administracyjnego zasada ta wymaga orzeczenia merytorycznego z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na datę orzekania przez organ odwoławczy, a nie - jak chcą skarżące - wyłącznie dokonania oceny, czy w dacie wydawania decyzji I instancji była ona prawidłowa. Rozumienie pojęcia "słusznego interesu strony" (art. 7 k.p.a.) zaproponowane w tym piśmie nie jest właściwe i nie może prowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sytuacji braku przedmiotu postępowania administracyjnego. To samo należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. tj. obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie at. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.).