II SA/Kr 1013/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA: Barbara Pasternak WSA: Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B "Szpitala Powiatowego" na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania obowiązku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Komendanta Powiatowej Państwowej z Straży Pożarnej w B. z dnia[...] 2004r. znak [...] na podstawie art 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.), §12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz. U. Nr 121, poz. 1138 ) w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690) oraz art. 104 § 1 i 2 , art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w związku ze stwierdzeniem w dniach [...] i [...]2004r. podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez st. asp. G. W. - st. inspektora ds. kontrolno-rozpoznawczych Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B. naruszenia przepisów przeciwpożarowych powodujących zagrożenie życia ludzi w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w B. " Szpital Powiatowy " , opisanymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] 2004r. - nakazano się W. S. - Dyrektorowi SP ZOZ Szpitala Powiatowego w B. wykonanie w terminie do dnia 30.06.2005r. następujących obowiązków niżej wymienionych obowiązków: 1. zapewnienia obudowania i zamykania drzwiami klasy El 30 klatki schodowe. - na podstawie § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, § 245 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 2. wyposażenia klatek schodowych w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu - na podstawie § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów , § 245 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 4 ust.3 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 z późn. zm. ) właściciel obiektu zapewniając jego ochronę przeciwpożarową zobowiązany jest zapewnić osobom przebywającym w obiekcie bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zapewnienie odpowiednich warunków ewakuacji polega między innymi na: zachowaniu dopuszczalnych długości dojść ewakuacyjnych, zapewnieniu bezpiecznej obudowy i wydzielenia dróg ewakuacyjnych, zabezpieczeniu dróg ewakuacyjnych przed zadymieniem. Szczegółowe warunki realizacji w budynkach powyższych wymagań zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do § 245 tego rozporządzenia obiekty przeznaczone dla osób o ograniczonej zdolności poruszania się powinny posiadać klatki schodowe wydzielone przeciwpożarowe oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Na tle powyższego wyjaśniono dalej, że W Szpitalu Powiatowym stwierdzono występowanie nieprawidłowości, które zgodnie z §12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003r. kwalifikują obiekt ten jako zagrażający życiu ludzi z uwagi na przekroczoną 6-krotnie długość dojścia ewakuacyjnego w pawilonie "B" ( dopuszczalna 10m, rzeczywista 60 m),brak właściwego wydzielenia przeciwpożarowego klatek schodowych i wyposażenia w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, zaś brak zabezpieczeń sprawia, że w przypadku powstania pożaru w jakiejkolwiek części obiektu nastąpi rozprzestrzenienie się strefy zadymienia na cały obiekt, co stwarza realne zagrożenie dla życia pacjentów, których ewakuacja jest bardzo utrudniona. Powyższa decyzja została wydano po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec uchylenia analogicznego w treści rozstrzygnięcia z dnia [...] 2004r. znak [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania decyzją Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] 2004r. znak [...] Decyzja kasacyjna została wydana na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm. ) i art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. " Szpital Powiatowy " w uwzględnieniu uwag skarżącego dotyczące terminu realizacji nałożonych obowiązków, który wnosił o jego wyznaczenie do dnia 31.12.2006r. Również ponowna decyzja Komendanta Powiatowej Państwowej z Straży Pożarnej w B. z dnia [...] 2004r. znak [...] została w terminie zaskarżona przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B. " Szpital Powiatowy " , który nie kwestionując rozstrzygnięcia co do zasadny wnosił o przesunięcie terminu realizacji obowiązków z punktu 1 i 2 wymienionej wyżej decyzji do dnia 31.12.2006r. z uwagi na trudną, sytuację finansową zakładu. Decyzją Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [... ]2004r. znak[...], na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.) i art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. "Szpital Powiatowy", od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. Nr[...] z dnia [...] 2004r. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji podano, że w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003r. podstawą do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, m.in. poprzez niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno - budowlanych w określony w nich sposób. W przypadku stwierdzenia w obiekcie nieprawidłowości przepisy prawa administracyjnego (art. 108 § 1 k.p.a.) dopuszczają nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Komendant Powiatowy PSP w B., ustalając termin wykonania obowiązków nałożonych decyzją wziął pod uwagę ciężką sytuację finansową strony, ustalając okres jednego roku jako termin wykonania zaleceń, a ze względu na szczególnie ważny interes społeczny, ochronę zdrowia i życia pacjentów zaproponowane przez stronę przedłużenie okresu wykonania zaleceń o kolejne półtora roku, nie może zostać uwzględnione. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] 2004r. znak [...] Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B. domagał się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie skarżący nie negował zasadności nałożonych obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa, jednakże wyjaśniał, że borykając się z olbrzymimi trudnościami finansowymi nie jest w stanie zrealizować obowiązków nałożonych przez Państwową Straż Pożarną w terminie wskazanym decyzją. Wskazywał w tym zakresie, że realizacja nałożonych obowiązków wiąże się z ogromnymi nakładami finansowymi, których Szpital nie jest w stanie ponieść bez uszczerbku dla bieżącej działalności jednostki. Realizacja wskazanych zleceń w tak krótkim terminie wpłynie na załamaniem budżetu Zakładu, a tym samym naruszy istotny interes społeczny. Naruszenie to jest w pełni realne i polega na wstrzymaniu - wobec braku środków pieniężnych - dostaw leków i innych materiałów medycznych koniecznych do nieprzerwanej działalności Szpitala, sytuacja taka zagrozi zdrowiu i życiu pacjentów, a zatem realizowanie nałożonych obowiązków w terminie ustalonym decyzją pozostaje w konflikcie z prawami osób trzecich i uznane musi zostać za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego w świetle konkurencji wartości i dóbr niematerialnych. Nie poddając w wątpliwość konieczności wykonanie obowiązków wpływających na bezpieczeństwo przeciwpożarowe, jednakże wobec dotychczasowego odroczenia terminu realizacji uznawał za możliwe ustalenie dalszego terminu wykonania nałożonych zadań - do 31.12.2006r. W odpowiedzi na skargę Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wnosił o jej oddalenie przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia [...] 2007r. podtrzymując pełnomocnik organu, któremu zwrócono uwagę na adresata decyzji przyznał, że winien być nim szpital. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zważywszy treść art. 145 p.p.s.a. oraz mając na uwadze utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwa kontrola ta obejmuje w pierwszej kolejności prawidłowość zaskarżonej decyzji i innych wydanych w granicach sprawy z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność, bowiem ich wystąpienie czyni dalszą analizę niedopuszczalną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie należy wskazać, że wszystkie decyzje organu pierwszej i drugiej instancji dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jako skierowane do nie będącego stroną postępowania W. S. - Dyrektora SP ZOZ " Szpitala Powiatowego " w B., przy czym z uwagi na kasacyjny charakter decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] 2004r. znak [...] nie zachodzi potrzeba jej eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Ten ostatni przepis określa podmioty posiadające zdolność administracyjnoprawną, która oznacza prawną możliwość występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym i pozostaje w ścisłym związku z art. 30 § 1 k.p.a., nakazującym oceniać zdolność prawną według postanowień prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Konstrukcja zdolności administracyjnoprawnej nie ma wymiaru wyłącznie "procesowego", zaś posiada ją ten, kto dysponuje zdolnością bycia podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o normy prawa materialnego. Zdolność administracyjnoprawną strony warunkuje skuteczne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, jak również podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, przy czym ma ona charakter służebny wobec kategorii interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego administracyjnego. Należy także zwrócić również uwagę na treść art. 30 § 3 k.p.a., który stanowi, że strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że wszystkie wydane w toku postępowania decyzje dotyczą naruszenia przepisów przeciwpożarowych powodujących zagrożenie życia ludzi w budynku użytkowanym przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B. " Szpital Powiatowy " - co wynika z ich uzasadnienia. Podmiot ten jako osoba prawna posiada zdolność administracyjnoprawną, stąd może być stroną postępowania administracyjnego. Takiego przymiotu pozbawiony jest natomiast W. S. - Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. " Szpital Powiatowy", który będąc sam osobą fizyczną nie jest użytkownikiem przedmiotowego obiektu lub pomiotem odpowiedzialnym za jego stan, lecz pełni jedynie funkcję organu uprawnionego do reprezentacji Samodzielnego Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B. " Szpital Powiatowy " . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku, pozostawiając poza rozważaniami zasadność zarzutów skargi. Podstawę prawną orzeczenia zwartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a., zaś zamieszczonego w pkt III. - art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.