II SA/Kr 1014/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta N. na decyzję Wojewody z dnia 9 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2011 r. znak: [...] Starosta N. orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr nr [...] o łącznej powierzchni 0,2371 ha, położone w miejscowości W. , gmina [...] zajęte pod fragment drogi gminnej na Osiedlu [...] - w wysokości 156 462 złotych na rzecz H.W. c. [...] . Do wypłaty ustalonego wyżej odszkodowania zobowiązano Gminę Miasto N. Wskazano, że wypłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu staje się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 129 ust. 5, 130 ust. 2, 132 ust. 1a, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 73 ust. 2 pkt 1, ust.4, ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 ze zm.), art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia 26 lutego 2007r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto N. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w W. , zajętej pod fragment drogi gminnej. Właścicielka nieruchomości złożyła stosowny wniosek o odszkodowanie w dniu 13 grudnia 2005 r., a zatem w terminie przewidzianym w ustawie, który następnie rozszerzyła dla wszystkich działek objętych decyzją Wojewody [...] z dnia 26 lutego 2007 r. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że przedmiotowa sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ. Mając na uwadze, że organ odwoławczy uchylił poprzednią decyzję organu I instancji wskazując, iż kwestią wymagającą wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie jest fakt wystąpienia w toku postępowania prowadzonego przez Starostę [...] istotnych wątpliwości odnośnie przedmiotu i zakresu żądania zawartego we wniosku złożonym przez stronę – organ I instancji wyjaśnił, że ustalając odszkodowanie za działki ewid. nr nr [...] oraz pb. [...] o łącznej pow. 0,2371 ha na rzecz H.W. zakres żądania strony został ustalony na podstawie: wniosku z dnia 30 listopada 2005r. skierowanego do Starosty N. cyt. " wnoszę o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną na terenie wsi [...] , oznaczone nr ewidencyjnymi: nr nr [...] i część dawnejp.bud. [...] "; protokołu znak : [...] spisanego w dniu 15 listopada 2004r. w lokalu Urzędu Miasta N. Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego na okoliczność przybycia Pani H.W. , która oświadczyła, że domaga się wykupienia następujących działek, które weszły w skład drogi: nr nr [...] , p.bud. [...] ; protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] .2009 r. w związku z wykonanym operatem szacunkowym wyceny przedmiotowej nieruchomości cyt. "Pani H.W. wnosi o ustalenie odszkodowania za wszystkie działki objęte decyzją Wojewody z dnia 26.02.2007 r. ; opinii prawnej z dnia 27 marca 2008r. wydanej przez zespół prawny Starostwa Powiatowego w N. Dalej organ wskazał, że w związku z tym, iż minął termin aktualności operatu szacunkowego, zlecono opracowanie nowego operatu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Operat ten został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A.K. w maju 2011 roku. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca zbadał rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenie Powiatu N. nabywanych pod drogi w okresie listopad 2009 - październik 2010. Spośród analizowanych nieruchomości rzeczoznawca wybrał 7 nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej, których ceny mieściły się w przedziale od 45,00 zł/m2 do 110,00 zł/m2. Cena średnia z rynku wyniosła 74,11 zł/m2. Następnie porównał nieruchomość wycenianą kolejno z nieruchomościami podobnymi, o znanych cenach transakcyjnych i cechach, które były już wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny transakcyjne nieruchomości wycenianej skorygował ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Po przeprowadzeniu porównania ze sobą nieruchomości parami otrzymano średnią arytmetyczną z cen transakcyjnych skorygowanych, uzyskanych z porównań w poszczególnych parach, która stanowi jednostkową wartość rynkową wycenianego gruntu równą 65,99 zł/m2. A zatem wartość rynkowa całej nieruchomości wyniosła 156 462. Odwołanie od tej decyzji wniósł Burmistrz Miasta N. zarzucając, że Starosta N. pomimo posiadanej pełnej dokumentacji nie wydał decyzji odszkodowawczej w oparciu o stawkę 14,30zł/m2, lecz zlecił następną wycenę w której stawka wzrosła o ponad 400% osiągając poziom 48,10zł/m2. Jak wynika z pisma wyjaśniającego Starostwa z dnia 2 kwietnia 2009r. w związku z zastrzeżeniami H.W. o ustalenie odszkodowania przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, które przeciągnęło się do lipca 2008 roku tj. do czasu kiedy operat szacunkowy stracił ważność. Burmistrz zaznaczył, że jako podmiot zobowiązany do wypłaty tego typu odszkodowań uwzględnia je, tworząc budżet. W przedmiotowej sprawie nie otrzymał żadnej informacji oprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym tj. od rozprawy administracyjnej w grudniu 2007 r. do utraty ważności operatu szacunkowego. Skutkiem tak prowadzonego postępowania różnica wartości wycenianych nieruchomości sięgnęła pod 400% co stanowi kwotę 86.169,00zł, która obciążą budżet Gminy Miasto N. Dalej Burmistrz podniósł, że Starosta N. orzekł o odszkodowaniu za działki nr [...] i nr [...] które nie były objęte wnioskiem o odszkodowanie w ustawowym terminie. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wyraźnie stwierdza, że odszkodowanie będzie ustalone i wypłacone na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W ustawowym terminie, który nie podlega przywróceniu strona takiego wniosku nie złożyła. Nie można zatem powoływać się na wspomniany w ostatniej decyzji Starosty [...] protokół z dnia 15 listopada 2004 r. bowiem odnosi się on zupełnie do innego zdarzenia, tj. negocjacji związanych z dobrowolnym wykupem nieruchomości w trybie cywilnoprawnym. Powoływanie się przez Starostę na wniosek złożony przez H.W. do tego protokołu stanowi zatem rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia 9 maja 2012 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art.138 § 1 pkt 1 – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle zgromadzonych akt sprawy, wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki został złożony w zakreślonym przez ustawodawcę terminie tj. pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. Odnosząc się zgłoszonych w odwołaniu zarzutów odnośnie zasadności ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] , organ stwierdził, iż w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego, nie zasługują one na uwzględnienie. Niezależnie od okoliczności, iż we wniosku złożonym do Starosty [...] w dniu 13 grudnia 2005 r. H.W. poprosiła o "przywrócenie w ewidencji gruntów" w tym m.in. działki [...] , zaś we wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r., nie wymienia wśród innych tych właśnie dwóch działek, to jednak wnosząc o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, wskazała na działki objęte tą samą księgą wieczystą (tj. KW nr...) oraz fakt ich zajęcia pod drogę publiczną. Organ wskazał również, iż w znajdującym się w aktach protokole sporządzonym w dniu [...] 2004 r. w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta N. , H.W. wyraźnie oświadczyła, iż "domaga się wykupienia następujących działek które weszły w skład drogi: [...] o pow. 301 m2, [...] o pow. 283 m2, [...] o pow. 975 m2, [...] o pow. 169 m2, [...] o pow. 360 m2, [...] o pow. 221 m2, [...] o pow. 44 m2, p. bud. [...] o pow. 18 m2" (jakkolwiek w aktach znajduje się jedynie kserokopia tego protokołu, to okoliczność, że fakt jego sporządzenia nie jest choćby w odwołaniu w żaden sposób kwestionowany przez Gminę Miasto N. , pozwala na przyznanie mu mocy dowodowej). W/w okoliczności wraz z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą ograniczonego formalizmu, a także treścią art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a. (zgodnie z którym "sporządza się protokół przyjęcia wniesionego ustnie podania"), art. 65 § 2 k.p.a. (zgodnie z którym "podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu"), pozwalają na przyjęcie, iż w terminie przewidzianym przez ustawodawcę (tj. pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 r. a dniem 31 grudnia 2005 r.) H.W. zwróciła się z prośbą o odszkodowanie także za w/w działki nr [...] i nr [...] , co winno zostać uwzględnione w przedmiotowej sprawie. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż stanowiąca przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nieruchomość została przejęta na rzecz Gminy Miasta N. W aktach sprawy znajduje się potwierdzająca ten fakt ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia 26 lutego 2007 r. Z kolei odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego A.K. , który oszacował wartość przedmiotowych działek w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym z dnia 10 maja 2011 r. W ocenie organu odwoławczego w/w opinia została sporządzona w sposób nienaruszający przepisów prawa, a w szczególności ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasta N. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że operat został sporządzony w całości prawidłowo, podczas gdy jego wiarygodność budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie dotyczącym położenia porównywanych nieruchomości, co może mieć wpływ na ustalenie jej wartości. Naruszenie powyższych przepisów postępowania nastąpiło także poprzez przyjęcie, że protokół z dnia 15 listopada 2004 r. stanowi sprecyzowanie żądania i w wyniku tego objęcie działek ewid. nr [...] i [...] wnioskiem i orzeczenie o odszkodowaniu za nie, podczas gdy, działki te nie zostały nigdy wymienione we wniosku, ani też nigdy wnioskodawczyni nie dokonała uzupełnienia wniosku o przedmiotowe działki w okresie od dnia 1 stycznia 2001 do dnia 31 grudnia 2005 r. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U z 2004 Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy wyceny wartości gruntu sporządzony metodą porównawczą jest prawidłowy, podczas gdy, przy jego sporządzaniu nie wzięto pod uwagę zgodnie z powyższymi przepisami położenia nieruchomości, które w sposób najbardziej obiektywny i prawidłowy pozwoliłyby ustalić jej wartość. Strona podniosła, że wydawane poprzednio w przedmiotowej sprawie decyzje Starosty N. były kilkakrotnie uchylane ze względu na uchybienia proceduralne, a także upływ ważności operatu szacunkowego, co powodowało konieczność prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego, sporządzania kolejnych operatów i tym samy wzrost wartości wypłacanego odszkodowania. Dokonując wyceny nieruchomości, rzeczoznawca winien brać pod uwagę powyższe cechy, które wynikają z ustawy a są kluczowe, bowiem wpływają na jej wysokość. Jedną z bardzo istotnych cech jest położenie nieruchomości. W sporządzonym operacie dokonano prezentacji porównywanych nieruchomości, pomijając całkowicie nieruchomości położone w Gminie N. tj. przykładowo: [...],[...],[...] itd. Wzięto natomiast pod uwagę nieruchomości położone w zupełnie innych Gminach tj. Gmina [...],[...],[...], . Nie podano żadnej transakcji, która pochodziłaby z samej miejscowości W. W tej sytuacji nie można mówić o tym, że dokonano porównania nieruchomości podobnych, skoro jedną z cech wpływających na podobieństwo jest położenie, a ta cecha w tym konkretnym przypadku biorąc pod uwagę miejscowości, z których pochodzą transakcje nie została spełniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Kontrolowane przez sąd postępowanie dotyczy wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872) stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z ust. 4 w/w artykułu, odszkodowanie wypłacane będzie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy ustalone na rzecz H.W. odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod fragment drogi gminnej w miejscowości W. powinno obejmować także działki nr [...] i nr [...] , bowiem w opinii strony skarżącej - Gminy Miasto N. wniosek dotyczący ustalenia i wypłaty odszkodowania za w/w działki nie został złożony w ustawowo przewidzianym do tego terminie. Zdaniem sądu stanowisko strony skarżącej jest błędne. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy H.W. wnioskiem złożonym w dniu 13 grudnia 2005 r., skierowanym do Starosty N. wystąpiła "o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną na terenie wsi W. , oznaczone nr ewidencyjnymi: [...],[...],[...], i część dawnej p. bud. [...]." Ponadto w piśmie tym H.W. wniosła o "przywrócenie w ewidencji gruntów działek [...] i [...] ." Z kolei w piśmie z dnia 30 grudnia 2005 r., wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki objęte księgą wieczystą KW nr [...] , które to działki, jak wskazała, zostały zajęte pod drogę publiczną. Chociaż w pismach tych sporne działki nie zostały wprost wskazane jako te, za które H.W. domaga się wypłaty odszkodowania, to zdaniem sądu, z treści użytych sformułowań, jak choćby wskazania, że chodzi o działki objęte tą samą księgą wieczystą i zajęte pod drogę publiczną, wynika, że zamiarem H.W. było wystąpienie o ustalenie i wypłatę odszkodowania także za działki nr [...] i nr [...] . Działki te, wraz z pozostałymi działkami, które zostały przez H.W. wymienione, zostały bowiem zajęte pod fragment drogi gminnej i nabyte przez Gminę Miasto N. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. co potwierdziła decyzja Wojewody [...] z dnia 26 lutego 2007r. Za przyjęciem, iż wniosek H.W. obejmuje również sporne działki przemawia także treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia [...] listopada 2004 r., sporządzonego na okoliczność przybycia H.W. do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta N. , w którym to protokole zwarto oświadczenie H.W. , iż domaga się ona wykupienia następujących działek, które weszły w skład drogi: [...],[...],[...] , p. bud. [...] . Zaznaczyć należy, że nie zachodzą przy tym żadne okoliczności, które powodowałby, ze treść tego wniosku nie mogłaby zostać uwzględniona w prowadzonym obecnie postępowaniu. Podkreślić należy, iż w protokole tym stwierdzono, że H.W. domaga się "wykupienia działek". Mając na potoczne rozumienie użytego zwrotu przyjąć należy, że mieści się w nim także żądanie zapłaty odszkodowania za zajęte działki. Wszystkie powyższe okoliczności pozwalają zdaniem sądu przyjąć, że H.W. wystąpiła w ustawowym terminie o wypłatę odszkodowania także za działki nr [...] i nr [...] , choć działki te nie we wszystkich składanych przez nią wnioskach zostały wymienione. Niemniej jednak, jak już wskazano powyżej, w kontekście całego materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, iż intencją H.W. było ustalenie odszkodowania za wszystkie działki zajęte pod drogę gminną, a zatem także i za działki nr [...] i nr [...] . Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut niewłaściwego sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem sądu operat na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania, został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, póz. 2109 ze zm.). Materialnoprawną przesłanką dla zastosowania wybranej metody oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości stanowi § 36 powołanego Rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż przy ustalaniu wartości nieruchomości drogowych należy stosować podejście porównawcze. Sporządzający operat szacunkowy rzeczoznawca nie jest przy tym zobligowany, by przyjęte do porównania nieruchomości były położonej w tej samej miejscowości czy gminie, co nieruchomość wyceniania. Istotne jest natomiast by były to nieruchomości podobne, przeznaczone na ten sam cel a ich wartość skorygowana przez uwzględnienie cech (atrybutów) różniących porównywane nieruchomości jak ich lokalizacja uzbrojenie, dostępność komunikacji czy kształt. Operat sporządzony w niniejszym postępowaniu kryteria te spełnia. Rzeczoznawca obliczając wysokość odszkodowania porównał bowiem nieruchomości położone w tym samym powiecie co nieruchomość wyceniana, których wartość następnie skorygował przez zastosowanie odpowiednich atrybutów. Zarzuty skargi są zatem bezpodstawne. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.