II SA/Kr 1015/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2017 r. sprzeciwu M. K. od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za straty na skutek zajęcia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Wojewody na rzecz M. K. [...] zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Starosta [...] decyzją z 31 sierpnia 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K., orzekł: - w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za straty wyrządzone przez Przedsiębiorstwo [...] w S. na skutek zajęcia i działań związanych z realizacją urządzenia przesyłowego na nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie S., gmina O., na podstawie decyzji Naczelnika Gminy O. znak [...] z dnia 14 kwietnia 1978 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy O. znak [...] z dnia 14 maja 1979 r. obejmujących działki nr [...] i nr [...], objęte księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T. XIV Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w D. – w wysokości [...] zł; - w pkt 2 o zobowiązaniu spółki [...] [...] S.A. w W., dalej "spółka", do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni od ostateczności decyzji; - w pkt 3 o możliwości wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego w przypadku odmowy przyjęcia lub przeszkód. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5, art. 130 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 2147), dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.". Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 13 sierpnia 2012 r. do organu wpłynął wniosek M. K. z 6 sierpnia 2012 r. o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości stanowiącej działki o nr [...] i [...] położone w S. , gmina O. o powierzchni 6.000 m2, zajętej przez PGNiG oraz za utratę wartości nieruchomości. Następnie skorygowano wniosek wnosząc o odszkodowanie za pogorszenie nieruchomości, które należy do strat "objętych zakresem art. 36". Zbierając dowody w sprawie organ uzyskał operat szacunkowy sporządzony 16 lipca 2013 r. przez biegłego J. C., zgodnie z którym wysokość utraty wartości nieruchomości, w wyniku zajęcia jej strefą kontrolowaną, wynosiła [...] zł na dzień 5 lipca 2013 r. Następnie organ ustalił przekształcenia podmiotowe od Przedsiębiorstwa [...] w S., które było beneficjentem opisanym w ww. decyzjach z 1978 i 1979 roku, do [...] [...] S.A. w W.. Wykazał także następstwo prawne po stronie właściciela działki, od A. K. do M. K.. Stwierdził i opisał również przekształcenia oznaczeń przedmiotowych działek. Dalej organ ustalił, że odwiertów i budowy gazociągów dokonano w latach 1974 – 1979. Kolejno organ uzyskał kopię planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. z 22 listopada 1985 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenach rolnych. Biorąc pod uwagę powyższe organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J. C., który wydał opinię z 17 marca 2014 r., zgodnie z którą przedmiotowe działki, jako rolne, nie doznały uszczerbku w wyniku budowy gazociągów i brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. Decyzją z 23 czerwca 2014 r. znak [...] Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania za straty podnosząc, że działka miała i ma nadal przeznaczenie rolne. Decyzją z 17 marca 2015 r. znak [...] Wojewoda uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował zarówno operat szacunkowy sporządzony 16 lipca 2013 r. jak i opinię rzeczoznawcy majątkowego z 17 marca 2014r., wskazując, że jako wadliwe, nie mogą być podstawą decyzji w sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Zgodnie z operatem z 6 czerwca 2016 r. biegłego M. B. przyjęto, że w związku z nieobowiązywaniem na przedmiotowym terenie w latach 1978-79 miejscowego planu, przeznaczenie tego terenu było rolnicze, z możliwością zagospodarowania na cele budowlane, co potwierdził Wójt Gminy O. pismem z 31 maja 2016 r. Następnie rzeczoznawca odniósł się w piśmie z 26 lipca 2016 r. do zarzutów wnioskodawczyni dotyczących zbyt niskiej wyceny działek. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji organ I instancji wskazał, że skutkiem zajęcia przedmiotowej nieruchomości strefą kontrolowaną nastąpiła utrata jej wartości i w związku z tym znajduje uzasadnienie ustalenie odszkodowania zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z art. 35 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń spowodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w tej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. W myśl art. 36 ww. ustawy, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w jej art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno było być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Następnie organ wskazał, że ww. ustawa utraciła moc w 1985 r., a obecnie kwestie odszkodowania za wywłaszczenie reguluje u.g.n. Dalej organ przywołał przepisy u.g.n. wraz z interpretującym je orzecznictwem sądowoadministracyjnym. I tak wskazał, że nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2009 r. sygn. I OSK [...]). Organ przywołał art. 128 ust. 1 i ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. Organ wskazał, że w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w u.g.n., ani też w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, takiego przepisu nie zamieszczono, co oznacza, iż roszczenie o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości nie uległo przedawnieniu (wyroki NSA z 29 stycznia 2009 r., sygn. I OSK [...], z 25 czerwca 1999 r. sygn. IV SA [...]). Dodatkowo organ wskazał na odmienny charakter roszczenia z art. 36 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., o odszkodowaniu za straty w zasiewach i plonach, z trzyletnim okresem przedawnienia, od roszczenia odszkodowawczego, które się nie przedawnia. Następnie organ opisał zebrane w sprawie dowody. Przywołał § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Wskazał na art. 132 ust. 6 i art. 124 u.g.n. Ocenił, że wniosek [...] [...] S.A. w W. o uznanie, że nie jest stroną w sprawie, jest bezzasadny. Organ ustalił zakres ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez budowę gazociągów złożowych, linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. [...] oraz gazociągów złożowych uzupełnionych gazociągami złożowymi z odwiertów S-9a, S-16 i [...] Dalej organ dokonał oceny operatu szacunkowego z 6 czerwca 2016 r., określającego wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości, z wykorzystaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, jako: - możliwą do zabudowy (na dzień wydania decyzji), gdzie wartość rynkowa prawa własności części działek [...] i [...] odpowiadającej powierzchni 0,62 ha objętej strefami kontrolnymi gazociągów i odwiertów – na [...] zł, - bez możliwości zabudowy (stan na dzień zrealizowania inwestycji), gdzie wartość rynkowa prawa własności części działek [...] i [...] odpowiadającej powierzchni 0,62, o której mowa wyżej – na [...] zł. [...] S.A. w W. , Oddział w S. , wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 117 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459), dalej "K.c.", poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie; naruszenie przepisów art. 132 ust. 5 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i zobowiązanie spółki do wypłaty ustalonego odszkodowania, podczas gdy zobowiązanym powinien zostać uznany właściwy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto spółka zarzuciła ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wadliwej opinii biegłego M. B., zawierającej założenie, że działka wnioskodawcy użytkowana była rolniczo, ale mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane, podczas gdy nieruchomość ta była działką rolną, które to założenie miało kluczowe znaczenie przy określeniu wysokości odszkodowania. Wojewoda decyzją z 26 czerwca 2017 r. znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy decyzją z 14 kwietnia 1978 r. nr [...]/78 Naczelnik Gminy O. zezwolił Przedsiębiorstwu [...] w S. na czasowe zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] (powstałe z działki nr [...]), położonej w obrębie S., gmina O., celem budowy na jej terenie gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. Swarzów, zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Głównego Architekta Województwa w T. z 16 października 1976 r. znak [...] [...] Z kolei decyzją z 14 maja 1979 r. nr [...]/79 Naczelnik Gminy O. zezwolił Przedsiębiorstwu [...] w S. na czasowe zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] (powstałe z działki nr [...]), położonej w obrębie S. gmina O., celem budowy na ich terenie gazociągów złożowych uzupełnionych gazociągami złożowymi z odwiertów S-9a, S-16, S-23, zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Głównego Architekta Województwa w T. z [...] 1979 r. nr [...] Organ odwoławczy wskazał m.in., powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że przez użyty w przepisie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. termin "pozbawienie praw do nieruchomości" należy rozumieć także częściowe pozbawienie takich praw polegające m.in. na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości przez ustanowienie na niej służebności przesyłu (wyrok NSA z 6 marca 2012 r., sygn. I OSK [...]). Organ podkreślił również, że jakkolwiek roszczenie o odszkodowanie ma charakter majątkowy, to sprawa o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności nieruchomości (przez które należy rozumieć także ograniczenie tego prawa), jako zastrzeżona do załatwienia przez organy administracji publicznej w sformalizowanym postępowaniu nie ulega przedawnieniu, bowiem brak w tym zakresie przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który przewidywałby taki skutek prawny (wyrok NSA w Warszawie z 6 lutego 2009 r., sygn. I OSK [...]). Dodatkowo organ zauważył, że z jednoznacznej redakcji przepisów art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, iż trzyletni termin przedawnienia odnosił się tylko do roszczenia odszkodowawczego ujętego w ust. 2 tej jednostki redakcyjnej, tj. do odszkodowania "za straty w zasiewach, uprawach i plonach", a zatem nie dotyczył roszczenia o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości podlegającej ograniczeniu. W związku z powyższym odpowiednie zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne. Organ przywołał art. 130 ust. 2 u.g.n. Wskazał na obowiązek powołania w sprawie biegłego oraz na wymogi, które musi spełniać operat szacunkowy. Dalej organ stwierdził, że określenie wartości ww. nieruchomości następuje według stanu i przeznaczenia na dzień 14 kwietnia 1978 r., czyli dzień wydania zezwolenia przez Naczelnika Gminy O. znak: [...] "na wejście w teren, celem budowy gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. [...]", oraz na dzień 11 lipca 1979 r., czyli moment zakończenia inwestycji uwzględniając skutki zajęcia i działań związanych z budową ww. elementów gazociągu, celem ustalenia wysokości za ograniczenie prawa własności przedmiotowych działek. Według stanu na 1978 r. działki: nr [...] i nr [...] stanowiły działkę nr [...], na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania terenu, ani nie było uchwalonego studium zagospodarowania, wg rzeczoznawcy M. B. "działka była niezabudowana". Według stanu na rok 1979, czyli po wykonaniu prac związanych z budową podziemnego zbiornika gazu ziemnego, odwiertów oraz gazociągów, oddziaływanie tej inwestycji na teren ww. nieruchomości, według rzeczoznawcy M. B. objęło obszar o pow. 0,62 ha, stanowiący część działki nr [...]. Badając przeznaczenie działki rzeczoznawca stwierdził, że na dzień wydania zezwolenia działka "użytkowana była rolniczo, ale mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane. W 1978 r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) ale o możliwości jej zabudowy świadczyły: korzystna lokalizacja pomiędzy dwoma drogami - powiatową i gminną, uzbrojenie oraz sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej". Organ przywołał art. 130 ust. 1, art. 154 ust. 1-3 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia. Dalej organ stwierdził, że po pierwsze zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. terminem, na który należy przyjmować stan i przeznaczenie wycenianej nieruchomości jest data ograniczenia jej prawa własności, a więc data ostateczności, a nie wydania ww. decyzji Naczelnika Gminy O. znak [...]/78 z 14 kwietnia 1978 r., jak to błędnie przyjął biegły. Po drugie wskazał, że określenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości winno nastąpić zgodnie z przepisami art. 154 ust. 1-3 u.g.n. Organ stwierdził, że w aktach sprawy (str. 1068) znajduje się pismo Urzędu Gminy O., w którym Urząd wyjaśnił, że "Procedury wydawania pozwoleń na budowę w latach 1978 - 1979 odbywały się w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy, tj. ustawę Planowanie przestrzenne z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. z 1975 r., nr 11, poz. 67), która w art. 37 określała zasady realizacji budownictwa w wypadku, gdy nie było szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt takiego planu podlegał uzgodnieniu i zatwierdzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami, a koszty związane z jego opracowaniem ponosił inwestor". W przytoczonej przez Urząd Gminy O. ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, znajdują się następujące zapisy regulujące procedurę ustalenia możliwości zabudowy na danej działce: "Art. 36. Plany realizacyjne opracowuje się: 1) dla poszczególnych działek budowlanych jako plany zagospodarowania terenu działek lub plany usytuowania obiektów budowlanych, 2) dla terenów przeznaczonych do zabudowy przez jednego inwestora lub przez zespół inwestorów współdziałających - jako część projektu inwestycji budowlanej." Natomiast art. 37 pkt 2 doprecyzowuje powyższe zapisy w następujący sposób: "w przypadku, gdy planem realizacyjnym, o którym mowa w ar. 36 pkt 2, mają być objęte tereny, dla których nie ma zatwierdzonego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor obowiązany jest opracować projekt takiego planu dla terenu objętego lokalizacją danej inwestycji na podstawie wytycznych udzielonych przez właściwy organ miejscowego planowania przestrzennego. Projekt takiego planu podlega uzgodnieniu i zatwierdzeniu zgodnie z ogólnie obowiązującymi przepisami". W świetle przytoczonych w tej analizie przepisów organ wskazał na brak w aktach sprawy planu dla przedmiotowej nieruchomości. Co więcej zwrócił uwagę, że jak wynika z akt sprawy, spółka przedstawiła dokumenty potwierdzające przyznanie odszkodowania A. K. "za straty w zasiewach, uprawach i plonach", (k. nr [...] - 439). Powyższe ustalenie potwierdza zarazem, że przedmiotowa nieruchomości miała charakter rolny i tak była użytkowana przez ówczesnego właściciela nieruchomości A. K.. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyjęcia, że działka na dzień ostateczności decyzji Naczelnika Gminy O. z 14 kwietnia 1978 r. stanowiła tereny o przeznaczeniu pod zabudowę. Organ podkreślił, że działka użytkowana była wówczas rolniczo i nie przeczy temu jej lokalizacja pomiędzy dwoma drogami oraz zabudowa znajdująca się w pobliżu. Ponadto w aktach sprawy brak dokumentów, które wskazywałyby, że ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości A. K. uzyskał pozwolenie na zabudowę przedmiotowej nieruchomości, w okresie poprzedzającym ograniczenie prawa własności. Również w aktach sprawy brak dokumentów, z których można by domniemywać, iż A. K. występował w tym okresie do ówczesnych organów z wnioskiem o takie zezwolenie budowlane, a znajdujące się aktach sprawy, wcześniej omówione dokumenty potwierdzają, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się uprawy, m. in.: pszenicy, owsa i ziemniaków. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w operacie szacunkowym z 6 czerwca 2016 r. celem określenia wartości odszkodowania za utratę wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęto błędne założenie, że wyceniana nieruchomość miała na całej powierzchni przeznaczenie budowlane, co stoi w oczywistej sprzeczności z faktycznym wykorzystaniem przedmiotowej nieruchomości, która jak już wcześniej omówiono, była użytkowana we wskazanym okresie na potrzeby prowadzenia produkcji rolnej. W przypadku braku studium lub decyzji, zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w związku z błędnym określeniem przez biegłego przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia prawa do nieruchomości, przedmiotowa wycena została sporządzona w oparciu o nieprawidłowy materiał porównawczy, tj. z naruszeniem art. 130 ust. 1 i art. 154 ust. 1-3 w związku z art. 4 pkt. 16 u.g.n. Tym samym organ podzielił pogląd spółki, że opinia biegłego z 6 czerwca 2016 r. nie powinna być podstawą do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W efekcie organ uchylił w całości decyzję I instancji, jako wydaną z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 84 § 1 K.p.a., polegającym na wadliwej ocenie przydatności dowodowej pozyskanego operatu szacunkowego, stanowiącego zasadniczy dowód w niniejszej sprawie i ustaleniu na jego podstawie wysokości odszkodowania. Dalej organ odwoławczy uznał, że koniecznym było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem pozyskanie nowego operatu szacunkowego wykracza poza ramy określone w art. 136 K.p.a. Organ wyjaśnił przy tym, że jakkolwiek ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., nadano nowe brzmienie art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., to jednak ze względu na treść przepisu art. 16 ww. ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1, wprowadzona nowelizacja art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie. W decyzji pouczono o prawie złożenia skargi do WSA w Krakowie, w terminie 30 dni od doręczenia decyzji. Decyzję doręczono 4 lipca 2017 r. pełnomocnikowi M. K.. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji pismo zatytułowane: skarga, przesyłką pocztową nadaną 31 lipca 2017 r., zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego w postaci art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wykładnię i w konsekwencji podjęcie decyzji o uchyleniu decyzji Starosty [...] z 31 sierpnia 2016 r. znak [...] w całości i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji i postępowanie przed nim przeprowadzone nie było wadliwe i nie naruszało przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 84 K.p.a., ale były z nimi zgodne w całości i respektowały zasady z nich wynikające; 2) przepisów prawa materialnego w postaci art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1-3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i brak uwzględnienia potencjalnej, a jednocześnie realnej możliwości zabudowy działek nr [...] i [...] na dzień wydania zezwolenia przez Naczelnika Gminy O. znak: [...] "na wejście w teren, celem budowy gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. [...]" oraz na dzień 11 lipca 1979 r. czyli moment zakończenia inwestycji przy wycenie wartości tychże działek, a w konsekwencji uznanie tej okoliczności za nieistotną przy obliczaniu wysokości odszkodowania dla wnioskodawczyni; 3) przepisów prawa procesowego w postaci § 43 ust. 1-3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnią oraz niezastosowanie ust. 3 i pominięcie okoliczności, iż przepis ten upoważniał biegłego sporządzającego operat szacunkowy rzeczoznawcę majątkowego M. B. do wzięcia pod uwagę zmiany warunków korzystania z w. wycenianej nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej tejże nieruchomości oraz trwałego ograniczenia w sposobie z jej korzystania, a w rezultacie przyjęcie przez organ błędnego założenia, iż biegły powinien jedynie ograniczyć się do badania rzeczywistego przeznaczenie gruntu w dacie "wywłaszczenia" (ograniczenia sposobu korzystania), choć wymóg taki z powołanych przepisów wcale nie wynika; 4) przepisów prawa procesowego w postaci błędnej wykładni art. 154 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż w ustawowym znamieniu "faktyczny sposób użytkowania nieruchomości" mieści się tylko konkretny sposób korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku odmiennym uznając, iż należy brać także pod uwagę to, czy zabudowa danego terenu jest dopuszczalna i potencjalnie możliwa, nawet jeżeli nie jest on faktycznie zabudowany (np. wyroki NSA z 4 grudnia 2012 r., sygn. II OSK [...], WSA w Warszawie z 6 maja 2016 r., sygn. IV SA/Wa [...], WSA we Wrocławiu z 14 marca 2012 r., sygn. II SA/Wr [...]); 5) przepisów prawa procesowego w postaci błędnej wykładni art. 84 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz niezastosowania art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie błędnego założenia, iż organ administracyjny może oceniać część merytoryczną operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy oraz poprzez faktyczne wkroczenie przez Wojewodę w sferę wiadomości specjalnych biegłego przy ocenie operatu biegłego M. B. w sytuacji, gdy taka ocena merytoryczna prawidłowości sporządzenia operatu może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., co potwierdza najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyroki: NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. II OSK [...], WSA w Białymstoku z 28 marca 2017 r., sygn. II SA/Bk [...], WSA w Ł. z 11 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Łd [...], NSA z 1 lutego 2017 r., sygn. I OSK [...]). W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o: I. potraktowanie wniesionej skargi jako sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 26 czerwca 2017 r. znak [...] w sytuacji, gdyby Sąd uznał, iż skarżąca zamiast skargi (jak została pouczona przez organ) winna była wnieść sprzeciw w trybie art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu po 1 czerwca 2017 r. II. w takim wypadku wniosła też o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu, podnosząc, że dopiero w dniu 31 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej – ojciec - dowiedział się od prawnika, że pouczenie Wojewody co do środka zaskarżenia może być wadliwe. Do tej pory był przekonany, że powinien wnieść skargę do WSA na podstawie pouczenia jakiego udzielono w zaskarżonej decyzji. Powołano się na art. 86 § 1 P.p.s.a. III. w takim wypadku skarżąca wniosła o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie w trybie art. 64d § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono m.in., że organ I instancji nie miał żadnych zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego i nie wkraczał w ocenę merytoryczną opinii biegłego. Uczestnik – spółka - przed zakończeniem postępowania w I instancji nie wypowiedziała się w żaden sposób co do operatu szacunkowego ani żadnych innych materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda bezzasadnie stanął na stanowisku, że może samodzielnie oceniać takie kwestie, jak np. przyjęte przez biegłego sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Skarżąca podniosła, że jeżeli na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy i w odniesieniu do znajdującej się na tym terenie konkretnej działki gruntu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, nie wyklucza to uznania, że faktyczne przeznaczenie tej nieruchomości to zabudowa mieszkaniowa. Dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu miejscowego istotne znaczenie ma bowiem nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać, jeśli wziąć pod uwagę choćby sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Skarżąca wskazała również, że przy odczytywaniu norm prawnych dotyczących wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie można kierować się wyłącznie ich literalnym brzmieniem. Należy mieć na względzie, na ile skonstruowana norma pozwala na zapewnienie, aby ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadało konstytucyjnym standardom. Skarżąca podniosła, że operat szacunkowy biegłego M. B. został sporządzony prawidłowo, tj. zgodnie z przepisami art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1-3 i art. 157 ust. 1-3 u.g.n. oraz § 43 ust. 1-3 rozporządzenia. Jej zdaniem biegły w treści swojej opinii wziął pod uwagę zmianę warunków korzystania z wycenianej nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej tejże nieruchomości oraz trwałe ograniczenia w sposobie z jej korzystania. W treści operatu jest uzasadnienie dla przyjętych przez biegłego założeń, z którymi skarżąca zgadza się w całej rozciągłości. Biegły uwzględnił bowiem, że przedmiotowa nieruchomość mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane, a o możliwości zabudowy świadczyły korzystna lokalizacja przy głównej ulicy, pełne uzbrojenie oraz sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej na przyległych działkach. Skarżąca wskazała, że biegły miał prawo inaczej potraktować nieruchomość wykorzystywaną rolniczo, ale z możliwością zabudowy, niż nieruchomość stricte rolną, dla której taka zabudowa w ogóle nie jest możliwa lub znacznie utrudniona. Podniosła, że powszechnie wiadomo, iż nieruchomość rolna bez możliwości jej zabudowy ma zdecydowanie niższą wartość rynkową od nieruchomości uzbrojonej z możliwością jej zabudowy. Dodała, że w latach 70-tych ubiegłego wieku obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r., a uzyskanie pozwolenia na budowę, zwłaszcza na wsi, było w praktyce czystą formalnością, co potwierdził także Wójt Gminy O.. Podniosła, że przy szacowaniu nieruchomości nie można się kierować jedynie prostym podziałem na działki formalnie rolne i budowlane, gdyż zadaniem rzeczoznawcy jest ustalenie rzeczywistej wartości szacowanej nieruchomości, czyli najbardziej prawdopodobnej jej ceny możliwej do uzyskania na rynku. Wskazała również na okoliczność, że decyzja z 14 kwietnia 1978 r. nr [...] Naczelnika Gminy O. pozwalała na czasowe zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, celem budowy na jej terenie gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. [...] (z możliwością zabudowy). Wynika z tego, że już z samej decyzji "wywłaszczeniowej" wynikało, iż w przyszłości na gruntach objętych realizacją inwestycji poprzednika PGNiG nie wykluczano posadowienia różnych budowli i obiektów napowierzchniowych. Nawet jeżeli miałaby to być wyłącznie zabudowa o charakterze przemysłowym, to i tak świadczy to o tym, że teren wywłaszczany mógłby służyć nie tylko celom rolniczym. Nawet gdyby przyjąć, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej było tylko rolne, to zmiana przeznaczenia gruntu nastąpiła w wyniku wydania decyzji i realizacji inwestycji przez poprzednika PGNiG. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska Wojewoda stwierdził m.in., że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie zebranego obszernego materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia decyzji. W piśmie procesowym z 18 października 2017 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej powtórzył dotychczasową argumentację i podniósł, że organ naruszył art. 138 § 2 K.p.a., szczególnie biorąc pod uwagę ustawę nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r. Z kolei w piśmie procesowym z 18 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej (ojciec) podniósł, że rozstrzygnięcie Wojewody jest niesprawiedliwe. Wskazał, że obecnie działki mają charakter budowlany, powołując się na wydane w 2011 r. decyzje o warunkach zabudowy. Uwypuklił, co podnosił przez całe postępowanie, że przedmiotowe działki w latach 70-tych spełniały kryteria działek budowlanych, leżących na przedmieściach miasta D. , a nawet wycena z kwestionowanego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę decyzji I instancji nie w pełni odzwierciedla utraconą wartość tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej "P.p.s.a.". Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 26 czerwca 2017 r. - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i doręczona skarżącej w dniu 4 lipca 2017 r., a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji P.p.s.a. Sprzeciw (zatytułowany "skarga") wniesiono Pocztą w dniu 31 lipca 2017 r. Czternastodniowy termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 18 lipca 2017 r., a zatem sprzeciw został wniesiony po upływie terminu. Należy jednak wskazać, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi oraz o 30-dniowym terminie do jej wniesienia. Powyższa okoliczność musi być wzięta pod uwagę przez Sąd. Stosownie bowiem do treści art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 K.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., W. 2017 r. str. 621). Skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 K.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Reasumując, skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 K.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie NSA z 30 października 2017 r., sygn. II OZ [...] – powołane orzeczenia dostępne na stronie [...]). Należy zatem stwierdzić, że sprzeciw został wniesiony skutecznie i podlegał rozpoznaniu przez Sąd. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie." Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Należy przypomnieć, że obecne brzmienie omawianego przepisu obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba, Anna. Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisy NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK [...] (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK [...] (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl [...], LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz [...], LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr [...], LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA [...], ONSA 1981, nr [...], poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba na wstępie zauważyć, że przedmiotowa sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżoną decyzję, toczy się od roku 2012. W sprawie było bezsporne, że w operacie szacunkowym będącym podstawą wydania decyzji I instancji prawidłowe było określanie wartości przedmiotowych nieruchomości według stanu i przeznaczenia na dzień 14 kwietnia 1978 r., czyli dzień wydania zezwolenia przez Naczelnika Gminy O. znak: [...]/78 "na wejście w teren, celem budowy gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. [...]" oraz na dzień 11 lipca 1979 r., czyli moment zakończenia inwestycji uwzględniając skutki zajęcia i działań związanych z budową ww. elementów gazociągu, celem ustalenia wysokości za ograniczenie prawa własności przedmiotowych działek. Nie było także sporne, że według stanu na 1978 r. działki: nr [...] i nr [...] stanowiły działkę nr [...], na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania terenu, ani nie było uchwalonego studium zagospodarowania, a działka była niezabudowana, użytkowana rolniczo. Bezsporne było także, że według stanu na rok 1979, czyli po wykonaniu prac związanych z budową podziemnego zbiornika gazu ziemnego, odwiertów oraz gazociągów, oddziaływanie ww. inwestycji na teren przedmiotowych nieruchomości, objęło obszar o pow. 0,62 ha, stanowiący część działki nr [...]. Główną kwestią sporną między stronami było, czy prawidłowe były ustalenia rzeczoznawcy i organu I instancji, że ww. działka mogła być wykorzystana na cele budowlane, co zakwestionował organ odwoławczy. Rozstrzygające zaś dla niniejszej sprawy było, że organ odwoławczy błędnie ocenił, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.. Dlatego też Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję w całości, usunął ją z obrotu prawnego jako wadliwą. W tym miejscu w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z kolei stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Odnośnie zakresu oceny przez organy dowodu z opinii biegłego - operatu szacunkowego, Sąd wskazuje, że powołane przez organ jak i skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych nie są w tej kwestii sprzeczne. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, w związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem opinia biegłego sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. I SA [...]). Powyższe oznacza, że organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. VIII SA/Wa [...]). Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK [...], obowiązkiem organu administracji jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Dowód ten podlega swobodnej ocenie co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami. Jak słusznie podniosła skarżąca, organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny (kontrolujący zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności), nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyroki NSA z 1 lutego 2017 r., sygn. I OSK [...], z 22 maja 2015 r., sygn. I OSK [...]). Z punktu widzenia przepisów K.p.a. operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1. Podważenie takiego dowodu jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Tym niemniej należy podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Operat powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których dla porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości (por. wyroki WSA w Poznaniu z 10 lipca 2014 r., sygn. II SA/Po [...], WSA w Ł. z 2 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Łd [...], WSA w Warszawie z 17 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Wa [...]). W sytuacji, w której strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r. II OSK [...]). Wskazać w tym miejscu należy, że składająca odwołanie spółka PGNiG S.A. takiej inicjatywy w niniejszej sprawie nie wykazała. Z kolei zgodnie z § 43 rozporządzenia: 1. Przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. 2. Przez stan zagospodarowania w przypadku nieruchomości zabudowanej rozumie się przeznaczenie i sposób wykorzystywania obiektów budowlanych oraz ich stan techniczny, a także cechy tych obiektów, a w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie względem linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. 3. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. 4. Wartość poniesionych szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 ustawy, określa się po wystąpieniu szkody. Przepis ust. l stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 154 ust. 1-3 u.g.n.: 1. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych; 2. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 3. w przypadku braku studium lub decyzji, o której mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w świetle ww. regulacji, podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie dla określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu strat wyrządzonych przez Przedsiębiorstwo [...] w S. na skutek zajęcia i działań związanych z realizacją urządzenia przesyłowego, ma ustalenie właściwego przeznaczenia nieruchomości, a zatem zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n. - "faktycznego sposobu użytkowania" przedmiotowej nieruchomości. Podsumowując, należy rozróżnić niedopuszczalną ocenę operatu przez organ lub sąd, wymagającą wiedzy specjalnej, np. dotyczącej poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, a zatem zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek, itp., od dopuszczalnej - a nawet koniecznej - oceny prawidłowości ustalenia samego przeznaczenia przedmiotowej działki. Nie był zatem zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz art. 84 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Organ nie wkroczył bowiem w merytoryczną ocenę wymagającą wiedzy specjalnej, a jedynie błędnie ocenił przesłankę przeznaczenia nieruchomości, nietrafnie dokonując krytyki przyjętego przez biegłego przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Rację ma zatem skarżąca, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.. Pojęcie "faktyczny sposób użytkowania" nie zostało zdefiniowane w u.g.n. Jak słusznie podniosła skarżąca, popierając swą argumentację prawną orzecznictwem sądów administracyjnych, sama realnie istniejąca możliwość zabudowy działki wykorzystywanej na cele rolnicze pozwala tę cechę potencjalności zabudowy działki zaliczyć do pojęcia sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości, a w rezultacie wziąć ją pod uwagę przy doborze nieruchomości podobnych i wyliczeniu ostatecznego odszkodowania na podstawie art. 130 ust. 1 oraz art. 154 ust. 3 u.g.n. Odnośnie stwierdzenia organu, że należało w sprawie przyjmować stan i przeznaczenie wycenianej nieruchomości na datę ograniczenia prawa jej własności, a zatem datę ostateczności, a nie wydania, decyzji Naczelnika Gminy O. znak [...] z 14 kwietnia 1978 r., Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie stan nieruchomości nie zmienił się pomiędzy datą wydania decyzji, a datą jej ostateczności. Powyższe nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy i nie mogło uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.. Również podnoszone przez organ okoliczności, że: - brak dla przedmiotowej nieruchomości planu, o którym mowa w ustawie Planowanie przestrzenne z 1961 r., - w aktach zalegają dokumenty potwierdzające przyznanie odszkodowania A. K. "za straty w zasiewach, uprawach i plonach", - ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości A. K. nie uzyskał pozwolenia na zabudowę przedmiotowej nieruchomości, co zdaniem organu odwoławczego potwierdza, że przedmiotowa nieruchomości miała charakter rolny i tak była użytkowana przez ówczesnego jej właściciela A. K., nie mogło skutkować zakwestionowaniem ustaleń organu I instancji. Bieżące w latach 1974-79 użytkowanie przedmiotowych działek jako rolnych nie było sporne w sprawie. Powyższe w żadnym wypadku nie przesądza jednak o możliwości zabudowy ww. działek lub jej braku. Należy mieć na uwadze, że w latach 1978-79 regulacja procesu inwestycyjnego, a także kontrola dopuszczalności zabudowy terenu, była zupełnie inna niż obecnie. Nie można zatem odnosić dzisiejszych kryteriów, które ściśle rozróżniają działki co do ich przeznaczenia, do diametralnie innej sytuacji lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Po pierwsze, jak słusznie wskazał organ, na podstawie ustawy Planowanie przestrzenne z 1961 r. oraz ustawy z 30 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) możliwe było zabudowanie działki rolnej, po uzyskaniu stosownego planu, o czym rozstrzygano między innymi mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich. Takie zagospodarowanie na terenach wiejskich było powszechne, a jak wynika z akt niniejszej sprawy zabudowa zagrodowa powstawała w ten sposób latach 60-tych i 70-tych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek. Z akt sprawy wynika, że podobne działki sąsiednie uzyskiwały możliwość zabudowy wzdłuż dróg - powiatowej i gminnej, co rzetelnie wykazał rzeczoznawca w operacie. Powyższe potwierdza również uzbrojenie przedmiotowego terenu w sieć elektryczną i bezpośredni dostęp do przebiegających wzdłuż dróg, po granicach działek, sieci gazowej i wodnej, korzystna powierzchnia, kształt granic (regularny, zbliżony do prostokątów), ukształtowanie terenu i położenie. Fakt, że w latach 1978-79 właściciel nie rozpoczynał procesu inwestycyjnego, w żadnym wypadku nie mogło przekreślać takiej możliwości do roku 1985, gdyby nie doszło do ograniczeń płynących z zajęcia części jego nieruchomości. Jako przesłanki możliwego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cele budowlane nie można, jak uczynił organ odwoławczy, traktować ówczesnych rzeczywistych działań właściciela, a cały wachlarz potencjalnych zgodnych z prawem możliwości zagospodarowania nieruchomości. Powyższe wnioski potwierdza przytoczone przez skarżącą orzecznictwo, choć wypracowane w sprawach dotyczących renty planistycznej, oparte na analizie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Przepis ten posługuje się przesłanką "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości", która jest identyczna z przesłanką zawartą w art. 154 ust. 3 u.g.n. I tak, o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie już istnieje lub jest realizowana, czy też wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie była dopuszczalna (por. np.: wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., sygn. II [...]). Dla oceny przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w latach 1978-79 nie mógł mieć znaczenia uchwalony dopiero w 1985 r. plan zagospodarowania przestrzennego Gminy O.. Trzeba przy tym pamiętać, jak słusznie podkreśliła skarżąca, że zasadą, wynikającą z art. 128 u.g.n., jest ustalenie odszkodowania odpowiadającej wartości rynkowej prawa (w rozumieniu art. 151 u.g.n.), którego uprawniony jest pozbawiony decyzją wywłaszczeniową. Wartość rynkową stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Tym samym należy wskazać, że organ odwoławczy nie wykazał, że opinia biegłego z 6 czerwca 2016 r., stanowiąca dowód w sprawie, nie powinna być podstawą do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy nie miał podstaw do zakwestionowania mocy dowodowej tego operatu, który jest przejrzysty, kompletny i rzetelny, a zawarte w nim wnioski spójne, logiczne, konsekwentne i wyczerpująco uzasadnione. W efekcie Sąd uznał za nieuzasadnione, dowolne i naruszające art. 138 § 2 K.p.a. uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji, jako wydanej – zdaniem organu odwoławczego - z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. polegającym na wadliwej ocenie przydatności dowodowej pozyskanego operatu szacunkowego, stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie i ustaleniu na jego podstawie wysokości odszkodowania. Nie bez znaczenia jest również fakt, że na etapie postępowania w I instancji spółka [...] S.A. nie miała żadnych uwag do operatu szacunkowego, nie przedstawiła też kontroperatu, ani o niego nie wnioskowała, nie wniosła również o poddanie operatu rzeczoznawcy ocenie organizacji zawodowej. Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji Sąd miał na uwadze ciągłe starania ustawodawcy zmierzające do ograniczenia częstotliwości wydawania takich decyzji i traktowania ich jako jedynie wyjątek od merytorycznego orzekania przez organy odwoławcze. W niniejszej sprawie nie zachodzą takie wyjątkowe okoliczności, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. Z powyższym koresponduje stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym zaskarżona decyzja została wydana na podstawie zebranego obszernego materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia decyzji. Odnośnie podnoszonego przez spółkę w odwołaniu zarzutu przedawnienia Sąd stwierdza, że w tym zakresie prawidłowe było stanowisko i uzasadnienie zarówno organu I, jak i II instancji, które zostało przywołane w pierwszej części uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis od sprzeciwu (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w kwocie [...]zł oraz wniesiona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł