II SA/Kr 1016/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia 22 maja 2013r., znak [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 6 marca 2013 r., znak [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od ul. W. i ul. N. w O., na działkach nr [...], [...], [...]. Powyższa decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania K. K., z powołaniem jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednol. tekst z 2010 r. - Dz. U. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Orzekając w ten sposób organ odwoławczy podał, że dnia 12 lutego 2013 r. K. K. wystąpił do Starosty [...] ze zgłoszeniem zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Dnia 6 marca 2013 r. Starosta [...], decyzją znak [...], wniósł sprzeciw w sprawie powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał, że zamierzenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgłaszane przez inwestora ogrodzenie w granicy dziatek nr [...], [...], [...] znajduje się w obrębie linii rozgraniczających dróg publicznych, a więc w obrębie terenu, którego nie można zabudowywać. Decyzję doręczono inwestorowi 11 marca 2013 r. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione w terminie wymaganym dla jego skuteczności, określonym przepisami k.p.a. W odwołaniu podniesiono, że plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono 10 lat temu i do tego czasu inwestycja drogowa nie została jednak wykonana. Organ odwoławczy wskazał następnie, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi element prawa miejscowego i musi być bezwzględnie respektowany. Zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie czy zgłaszane do realizacji zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowego terenu (zatwierdzonego uchwałą Nr XIII/131/2003 Rady Miejskiej w Olkuszu z 25 czerwca 2003 r., Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2003 r., Nr 247, poz. 2910) ulice od strony których projektowane jest ogrodzenie oznaczono symbolami: 18KD - ulica N. i [...] - częściowo istniejąca ulica W.. Stosownie do § 42.4 pkt 14 mpzp: (...) 18KD - istniejąca ulica N.; - szerokość w liniach rozgraniczających 10-12 m; - szerokość jezdni 6 m; - proponuje się chodnik jednostronny szerokości 2,0 m; - proponuje się wydzieloną ścieżkę rowerową szerokości 2,0 m po drugiej stronie ulicy". W myśl § 42.4 pkt 1 mpzp (...): "1KZ - częściowo istniejąca ulica W., - szerokość w liniach rozgraniczających 30 - 35m; - minimalna szerokość jezdni 7 m; - proponuje się po stronie północnej chodnik szerokości 2 m wydzielony od jezdni pasem zieleni szerokości 1m; - proponuje się po strome południowej ścieżkę rowerową szerokości 2 m wydzieloną od jezdni pasem zieleni szerokości 1m; - dopuszcza się nasadzenia szpaleru drzew wzdłuż chodnika i ścieżki rowerowej; - dopuszcza się lokalizowanie miejsc parkingowych na wydzielonych pasach obok jezdni; - zakłada się przebieg projektowanej ulicy 1KZ pod istniejącym oraz projektowanym wiaduktem drogi krajowej nr [...]. Zgłaszane ogrodzenie znajduje się w liniach rozgraniczających wyżej wymienionych. dróg. Plan nie przewiduje możliwości realizacji ogrodzeń w tym obszarze, zatem inwestycja narusza zapisy planu i nie jest możliwa jej realizacja na wskazanym terenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda podał, że jeżeli K. K. uznaje, iż przez ustalenia uchwalonego planu miejscowego został naruszony jego interes prawny, to przysługuje mu prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanym wyżej artykułem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia — zaskarżyć uchwalę do sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli wezwanie okaże się bezskuteczne, czyli odpowiedź jest odmowna lub brak odpowiedzi, wówczas w pierwszym przypadku termin wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi, a w przypadku braku odpowiedzi można wnieść skargę w terminie 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 maja 2013r., znak [...], K. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i umożliwienia mu wybudowania ogrodzenia na swojej działce. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu niniejszej sprawy. Skarżący wskazał, że wybudowanie ogrodzenia wokół działek stanowiących jego własność jest konieczne, ponieważ są one zaśmiecane przez inne osoby. Ludzie korzystają z działek przechodząc przez nie, a takie działania naruszają jego własność. Część działki, którą skarżący chce ogrodzić zwrócono mu po wywłaszczeniu z tego powodu, że nie została wykorzystana na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, tj. na budowę drogi. Aktualnie wskazuje się, że skarżący nie może zabezpieczyć własnej działki, tj. zbudować ogrodzenia, ponieważ kiedyś w tym miejscu ma być budowana droga. Skarżący wskazał, że ma świadomość, iż kiedyś może tam być budowana droga, jednak jego ogrodzenie ma mieć charakter tymczasowy i o ile dojdzie do budowy drogi, to zostanie przez niego rozebrane. K. K. podnosił, że nie zamierza w jakikolwiek sposób ograniczać w przyszłości inwestycji polegającej na poszerzeniu drogi i w razie potrzeby zdemontuje ogrodzenie. Plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono dziesięć lat temu, a inwestycji dotąd nie wykonano i brak widoków na jej realizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409, dalej P.b.), każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie do art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jednym z wyjątków jest budowa ogrodzeń, która – jak wynika wprost z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. – pozwolenia na budowę nie wymaga. Przy tym budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 P. b.). W myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W niniejszej sprawie ten ostatni przepis stał się podstawą do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu wobec zamiaru wykonania ogrodzenia przez skarżącego. Organy administracji architektoniczno – budowlanej wskazały, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, planowane ogrodzenie znajduje się w liniach rozgraniczających dróg: ul. W. i ul. N.. W ocenie Starosty [...] i Wojewody [...] oznacza to, że inwestor zaplanował wykonanie obiektu w obrębie terenu, którego nie można zabudować. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem dokonanie wykładni powołanych przepisów, w szczególności zaś art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. i użytego w nim przez ustawodawcę pojęcia "naruszania ustaleń planu miejscowego". Dla prawidłowej interpretacji tego uregulowania niezbędne jest odniesienie się do przepisów innych ustaw. I tak, należy zwrócić uwagę, że wyrażona w art. 4 P.b. zasada tzw. wolności budowlanej stanowi rozwinięcie konstytucyjnych uregulowań, chroniących własność. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Stosownie zaś do art. 64 ust. 1, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Szczegółowe uregulowania ustawowe, takie jak art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., stanowią takie właśnie dopuszczalne ograniczenie prawa własności. Jednak z uwagi na konstytucyjną rangę owego prawa, ograniczenia muszą być interpretowane ściśle. Należy dalej mieć na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołują się organy administracji architektoniczno – budowlanej, przewidując na terenie objętym zgłoszeniem wykonanie lub poszerzenie dróg, zmienia przeznaczenie terenu i może spowodować (w razie zrealizowania inwestycji drogowych) również zmianę sposobu jego zagospodarowania. Tymczasem zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przepis ten musi być uwzględniony przy ocenie, czy dane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z planem miejscowym. Wynika z niego zasada, że teren może być wykorzystywany tak, jak przed wejściem w życie planu do momentu realizacji zmian w zagospodarowaniu za wyjątkiem sytuacja, w której plan w sposób wyraźny ustali sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Podobnym przypadkiem byłoby również wskazanie w planie miejscowym, że danego terenu nie wolno wykorzystywać, zabudowywać itd. W braku takich ustaleń, nie można uznać dotychczasowego sposobu zagospodarowania – w tym związanych z tym wykorzystaniem robót budowlanych – za sprzeczne z planem w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Jak wynika z akt sprawy, K. K. korzysta ze spornych działek nie będących drogą. Dla prawidłowego korzystania z nich konieczne jest jednak wykonanie ogrodzenia, ponieważ są wykorzystywane przez inne osoby jako przejście skracające drogę pomiędzy ulicami i są również zaśmiecane. W ocenie Sądu w takich okolicznościach faktycznych wykonanie ogrodzenia mieści się w zakresie pojęcia dotychczasowego wykorzystywania terenu, o którym mowa w art. 35 u.p.z.p. Z dotychczasowych rozważań wynika zatem, że wniesienie sprzeciwu w niniejszej sprawie w oparciu o naruszenie przez zamierzenie inwestycyjne planu miejscowego byłoby zasadne wówczas, gdyby plan miejscowy przewidywał wprost zakaz zabudowy przedmiotowych działek, albo inny spsoć ich tymczasowego zagospodarowania do momentu realizacji inwestycji drogowych. W tym zakresie należy zauważyć, że działki objęte zgłoszeniem znajdują się w terenach oznaczonych w planie symbolami 21MJU, 1KZ i 18KD. Tereny, oznaczone symbolem drugim i trzecim są przeznaczone na drogi. Jak jednak wynika z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej Olkusza (uchwała nr XIII/131/2003 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003r.) ani w przypadku terenów 1KZ, ani 18KD nie wprowadzono zapisu o zakazie zabudowy czy innym sposobie ograniczenia korzystania z terenu w sposób dotychczasowy do momentu realizacji inwestycji drogowych (§ 42 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 6 pkt 14 planu miejscowego). Zapisy o zakazie zabudowy znalazły się w innych częściach planu - np. dla terenów oznaczonych symbolem KGP wprowadzono zakaz budowy nowych zjazdów z drogi krajowej (§ 42 ust. 3 pkt 3 planu). Oznacza to, że dla terenów 1KZ i 18KD brak jest ograniczeń, o których mowa w art. 35 u.p.z.p. Organy administracji architektoniczno – budowlanej bezpodstawnie uznały więc, że zgłoszony zamiar wykonania ogrodzenia narusza ustalenia planu miejscowego. Decyzje są zatem niezgodne z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. i z tej przyczyny konieczne stało się ich uchylenie. Wskazać również należy, że Starosta [...] przedwcześnie przyjął, jakoby K. K. zgłosił zamiar budowy ogrodzenia w granicy przedmiotowych działek, tj. dokładnie wzdłuż linii granicznych, a nie bezpośrednio przy granicy. W zgłoszeniu skarżący wyraźnie zaznaczył, że chce budować "w granicach", co można rozumieć w ten sposób, iż ogrodzenie w całości będzie się mieściło w obrębie działek wymienionych jako jego własność ( nie będzie wychodziło poza ich teren) oraz w obrębie dzierżawionej od Gminu [...] działki nr [...]. Należy jednak zwrócić uwagę, że nawet wówczas, gdyby zamierzone ogrodzenie miało powstać wzdłuż linii granicznej działek będących własnością skarżącego brak byłoby podstaw do zgłoszenia sprzeciwu, o ile inwestor przedstawiłby oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wykazał fakt posiadania zgody na budowę ogrodzenia w granicy działek. Omawiane obecnie zagadnienie nie było jednakże przedmiotem analizy organów administracji publicznej w obu instancjach i nie stanowiło motywów wniesienia sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.