II SA/Kr 1017/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działkami [...] - dojazd do ul. .... bocznej, obręb .........., wszczęte na wniosek P.O., właściciela działki nr....., położonej przy ul......., obręb .......w K. Organ w uzasadnieniu stwierdził, że droga ul. ..... boczna, będąca własnością gminy K. , nie stanowi pasa drogowego ul. .... i nie podlega Zarządowi Dróg i Komunikacji, a w konsekwencji nie jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów, zdaniem organu, zgłoszone przez wnioskodawcę jako samowola budowlana ogrodzenie pomiędzy działkami [......] nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego i rozpatrywaniu z punktu widzenia "art. 30 ust. 2" ustawy Prawo budowlane, w związku z czym należało postępowanie umorzyć. W odwołaniu P.O. zarzucił decyzji organu pierwszej instancji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz wadliwość jej uzasadnienia w zakresie prawnym i faktycznym. Skarżący podniósł, iż działka nr [......] składająca się na ul. ..... boczną została wywłaszczona na rzecz gminy K. na warunkach stanowiących, iż właścicielom działek do nich przylegających zabezpieczony zostanie dojazd do ich nieruchomości od strony tej ulicy. Skarżący podniósł dalej, iż dojazd do dwóch garaży projektowanych na jego działce nie jest możliwy od strony ul. ....., a tylko od ul. ... bocznej. Skarżący powołał się na prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, zgodnie z którymi działka nr [......] ma zabezpieczony wjazd od ul. ..... bocznej na odcinku 8 m dla wykonania dwóch bram wjazdowych, a w dniu......2000 Wydział Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. przyjął od skarżącego zgłoszenie na wykonanie tych bram, które zostało jednak uniemożliwione postawieniem przez właściciela działki nr [......] spornego ogrodzenia. Skarżący stwierdził, iż sporne ogrodzenie wykracza poza teren objęty decyzją o pozwoleniu na budowę budynku na działce [......] i zostało wykonane bezprawnie na drodze gminnej, a ponadto uniemożliwia mu modernizację budynku na należącej do niego działce [......] poprzez wykonanie dwóch wymienionych wcześniej garaży. Według skarżącego sporne ogrodzenie stanowi samowolę budowlaną, w związku z czym organ odwoławczy winien zmienić zaskarżoną decyzję poprzez wydanie nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia. Decyzją z dnia [......] .......Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji wywodząc dodatkowo, że skoro drogi na działce nr [......] nie można zaliczyć do dróg publicznych zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 1985 roku o drogach publicznych, to nie jest ona miejscem publicznym, a biorąc pod uwagę prywatny charakter działek nr [......] (będącej własnością sąsiada skarżącego, który miał dokonać samowoli budowlanej) oraz [......] (będącej własnością skarżącego), w sprawie nie zachodzi właściwość procesowa organów nadzoru budowlanego, w konsekwencji czego postępowanie należało umorzyć. P.O. zaskarżył ww. decyzję .......Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do tutejszego Sądu, wywodząc jak poprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie spełniają standardów prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej określonych przez kodeks postępowania administracyjnego, przy czym w przypadku decyzji Powiatowego Inspektora jest to naruszenie jaskrawe, w istocie uniemożliwiające poznanie motywów faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podjęciu rozstrzygnięcia. Motywy te zostały wyłożone szerzej dopiero w decyzji organu odwoławczego, który jednak w sposób lakoniczny i niepełny odniósł się do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie stosownych przepisów prawa materialnego. Rekonstrukcja motywów prawnych, którymi kierowały się organy, była przez to utrudniona również dla Sądu. Organy mylą ponadto numery działek będących przedmiotem postępowania, co w podobnych sprawach jest niedopuszczalne i mogło prowadzić do dezorientacji adresata decyzji. Centralny punkt argumentacji organów obydwu instancji, to jest stwierdzenie, że skoro droga objęta działką nr [......] nie stanowi drogi publicznej, to nie jest też miejscem publicznym, na tle dosłownego brzmienia art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane cechuje wewnętrzna sprzeczność. Powołany przepis mówi bowiem o "budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic (...) i innych miejsc publicznych" (podkreślenie Sądu). Jest zatem bezsprzeczne już na gruncie wykładni językowej, że pojęcie drogi publicznej nie wyczerpuje katalogu miejsc publicznych, o których mowa w powołanym przepisie. Skoro brak jest natomiast dalszych dyrektyw językowych rozumienia terminu "miejsce publiczne", należy zastosować wykładnię funkcjonalną tego pojęcia, która każe rozumieć miejsce publiczne jako miejsce, z którego potencjalnie dozwolone jest korzystanie ogółu osób. Trudno przez to zgodzić się z (mającą, wbrew pozostałym wywodom, charakter funkcjonalny) wykładnią organów, że skoro z drogi dojazdowej objętej działką [......] korzystały tylko określone osoby (a - w domyśle - nie jakiś abstrakcyjny "ogół osób"), to należy dojść do wniosku, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Przeciwko zastosowanej przez organu obydwu instancji wykładni świadczy ponadto funkcja powołanego przepisu ustawy Prawo budowlane w związku z przepisami o właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którą ochrona interesu społecznego przed działaniami noszącymi znamiona samowoli budowlanej powinna wchodzić w grę w każdej sytuacji, gdy przedmiotem samowoli jest miejsce publiczne rozumiane przez pryzmat dozwolonego prawem sposobu korzystania z tego miejsca. Nie sposób zgodzić się z argumentem organów obydwu instancji, iż przedmiotowa sprawa nie podlegała kognicji organów nadzoru budowlanego, gdyż droga dojazdowa usytuowana na działce nr [......] nie pozostawała w zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji i organ ten nie był inwestorem spornego ogrodzenia - wymogów takich nie przewiduje bowiem ustawa Prawo budowlane ani inne przepisy. Pozostawanie we wspomnianym zarządzie, nie stanowi również, jak to zdają się podnosić organy, przesłanki koniecznej posiadania przez dane miejsce statusu miejsca publicznego. Przedmiotowa droga położona na działce gminnej (a nie prywatnej) jest drogą ogólnodostępną, a zatem jest "innym miejscem publicznym" w rozumieniu ww. przepisu art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym uznać należy, że umorzenie sprawy przez organy obydwu instancji było nieprawidłowe, a decyzje organów I i II instancji zasługują na usunięcie z obrotu prawnego. Organ I instancji winien zbadać sprawę co do istoty, stosując się do wykładni określenia "miejsca publicznego" użytego w art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane, jak została ona określona przez Sąd. Dopiero rozpoznanie sprawy co do jej istoty umożliwi weryfikację, czy przedmiot sporu stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane i jakie są jej konsekwencje. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1pkt.1 c i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.